上海限制和拍卖私车额度的法律问题/杨小欣(5)
上述争议显然是一场牵一发而动全身,具有广泛影响并将引起重大后果的论战。(1) 它不仅涉及到上海的购车族在“道交法”实施后是否还要像他们的“前辈”那样花费国家立法没有要求花费的巨资去获得该市车牌的问题, 而且可能影响到上海市府在“道交法”生效前所收取的拍卖巨款[14]在法律上的命运。(2) 它不仅关系到上海购车族的利益,而且可能对我国其他大城市的交通管理政策产生影响,从而涉及到更为广泛的购车群体的利益。(3) 它不仅影响到希望购车者的生活需求和经济负担,而且涉及到城市道路资源的不同利用群体之间的利益冲突, 影响到轿车生产销售企业的市场空间,影响到我国汽车产业(甚至整个国民经济)的发展。(4) 它不仅涉及到城市交通管理政策选择的问题,而且关系到不同地方的购车族能否在国家立法面前人人平等、国家立法能否在全国各地统一实施、地方政府是否“有权”在没有国家立法特别授权的情况下实行有违国家立法的制度的问题,关系到中央和地方之间政策决定权分配的问题。(5) 它不仅涉及到上海市府的面子,而且可能会影响到中国行政法治的声誉。
令人感到几分意外[15]的是, 具有如此重大意义的论战却有点虎头蛇尾,尚未进入正面交锋，就似乎失去了“人气”[16]。“道交法”生效已满一年，上海市府继续搞机动车限额拍卖[17], 购车族们照旧不是花大把的钞票去竟购额度就是设法钻“法律的空子”去外地上牌。尚未听说有谁愿吃“第一只螃蟹”，把“道交法”当作“尚方宝剑”，将主管部门告上法庭。尽管有人曾呼吁国家有权机关出面了断这场争议, 给个统一的说法[18], 但至今仍不见公开回应[19]。
在迎来道交法施行一周年之际, 笔者出于以下两点考虑, 发表此文,以期就上海私车限额拍卖的法律问题重开论战。
第一,这场争论原本存在不少缺陷,实在难以令人满意。比如,(1) 其范围主要限于道交法实施后这一措施是否合法的问题,道交法实施前的有关问题似乎没有引起注意。(2) 双方的结论虽然对立, 但各自所提出的论据却似乎没有对应性。合法论没有批驳违法论的论据, 违法论似乎也未站出来反驳合法论的论据。(3)一方(部分媒体的报道)似乎在凭借商务部高官的头衔来“敲山震虎”, 另一方则让人觉得是在依赖国家最高当局有关部门(商务部大概除外)的权威来进行反击[20]。气势有余,可惜说理不足。
第二, 这场争论引出了不少重要的法律问题,实在值得深入讨论。比如,(1) 私车的限额拍卖在法律上究竟是什么性质的行为, 对有关各方(地方政府、竟购人和购车群体等)分别意味着什么? (2) 这种措施到底需要什么样的法律根据, 现行措施到底有无合格的法律根据? 被上海市府援引的种种“法律依据”到底是否算得上合格的法律根据 ? 市府法制办对合法性问题的论证在法律上到底能否站得住脚? 地方立法到底是否有权设定私车额度, 对国家法定登记条件作出实质性的限制 ? (3) 限额拍卖到底是否违反道交法关于登记条件的规定，是否违反国家鼓励发展私车的政策和禁止乱收费的规定 ? 将提交额度证明作为交纳车辆购置税和领取完税证明的条件, 是否违反“购置税条例”? 将拍卖收入用于公共交通设施建设之事实能否使额度拍卖正当化，能否阻却其违法? 这一措施是否存在宪法上的问题? (4)假定上海的人大或政府在法律上确实有权选择私车额度控制和拍卖的政策, 这一选择权是否就是完全的自由裁量权，因而不受法律上的制约,只可能发生合理性问题，不存在合法性问题? 平等原则、公正程序、裁量滥用禁止等法理是否应当有适用的意义? (5) 这一措施与诉讼到底有何关系? 未参加竟购或未中标或未交纳中标款的人是否有(或仍然有)法律上的权利在上海申办登记,在登记主管机关以没有完税证明为由拒绝办理登记的情况下, 如果提起诉讼, 应当以登记机关为被告, 以违反道交法为由, 还是以税务机关为被告, 以违反税法为由 ? 已交纳拍卖款的人如果认为额度拍卖违法, 是否有权请求救济? 如果有权,可以或应当选择什么法律程序? 如果发生涉及额度限制和拍卖的诉讼,对有关法律问题, 法院应当根据什么标准作出判断? 如果该措施被有权机关确认为非法, 中标者已交纳的拍卖款和额度持有者所拥有的相关利益在法律上应当如何处理? (6) 地方政府在参考外国经验解决本地问题时, 除了应当考虑本地实际外,是否还应当检讨该经验(如果被利用的话)与我国的现行立法的相容性或协调性? 应当依据什么标准对此问题作出法律上的判断?(7) 在一个民主法治国家, 政府就其影响公众权益的政策决定应当如何履行说明责任?
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