上海限制和拍卖私车额度的法律问题/杨小欣(7)
(二) 核发号牌、设定私车额度、拍卖私车额度的目的是什么
1. 号牌是特定机动车的道路行驶合法性的法定标识。根据道交法等国家立法的规定, 给机动车上号牌, 仅仅是行政主管部门对机动车实施登记管理的内容之一, 其目的在于表示该机动车的道路行驶合法性和保证行政主管部门对道路交通安全实施有效的管理。上号牌本身与可行驶机动车的数量控制没有任何关系。
2. 设定私车额度的目的, 也许确实如上海市府所言,是为了控制交通总量、缓解交通拥堵状况[25]。不过由于以下情况的存在,该目的的可靠性和唯一性似乎又是令人感到怀疑的。第一,设定私车额度是上海的单干, 其他地方没有搞。上海市府在事实上难以完全阻止具有该市常住户口的居民异地登记上牌[26], 在法律上也无权禁止(事实上也未发出这样的禁令)有该市常住户口的居民在该市行驶持有外地正式号牌的私车。国家立法并未将车辆登记地限定为车主户籍所在地。尽管上海市府希望, 但外地政府并未禁止(或完全禁止)没有当地常住户口的人(当然包括上海居民)到当地登记上牌。尽管上海市府对挂外地牌照的车辆实施了一定程度的通行限制,但在法律上并无权力禁止其通行(事实上也未这样做)。因此,私车额度设定只与持有上海正式号牌的私车的数量直接有关,与在上海的道路上实际合法行驶的机动车的数量即交通总量未必存在明显的或重要的关系。第二,上海搞的私车额度限制从一开始就是与私车额度拍卖捆在一起的措施。就二者之间的关系而言, 不限制额度, 就不可能搞拍卖；要搞拍卖, 就必须限制额度。据此,人们也许有理由相信, 上海搞的私车额度限制, 即使确实是为了控制交通总量, 这也并非唯一的目的。拍卖也是其目的(尽管上海市府从未这样说)。
那么,额度拍卖的目的又是什么呢? 据上海市政府的说明, 这也是“为了控制机动车数量增长过快，缓解道路交通拥堵状况”(媒体的有关报道大多似乎也把二者联系在一起, 把二者的关系理解为手段和目的的关系)。[27] 但人们只要略加分析, 就会发觉这样的解释是难以说得通的。与控制交通总量有直接关系的只可能是额度限制。额度是否拍卖, 拍卖的成交价是多少, 则仅与政府是否想利用额度来创收, 即把额度作为商品出卖, 以此来增加财政收入有关, 与控制交通总量没有任何直接的关系。[28] 上海搞的额度拍卖的十八年的历史事实, 不能证明交通总量因此而受到了的控制, 只能证明政府的财政收入有了可观的增加。[29] 笔者推测, 在私车额度拍卖的目的是什么这一问题上, 如果不是选择该措施的上海政府的决策人存在误解, 那么就是向公众解释该措施之目的的上海政府发言人或法制办的专家存在误解。
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