论城镇集体所有财产的所有权问题/张文忠

论城镇集体所有财产的所有权问题/张文忠
论城镇集体所有财产的所有权问题
——张文忠

城镇集体所有财产是公有财产的重要组成部分，主要分布在城镇集体所有制企业运营。近年来，城镇集体所有制企业大部分进行了改制，但在这一过程中存在企业法人财产不断被侵蚀的现象，这与城镇集体所有财产主体缺失，出资人缺位，把劳动群众集体所有当成企业职工所有等原因是分不开的。城镇集体所有财产呈现逐渐减少的趋势。
一、城镇集体所有财产所有权的主要问题
（一）城镇集体所有财产归属不明，主体缺失
从城镇集体所有财产的形成过程看，城镇集体所有财产来源于合作经济的积累。五十年代，政府推行“合作化运动”，对个体农业、手工业和个体小商贩进行社会主义改造，在农村实现了农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，在城镇实现了手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济。参加合作社的人都是带着其全部生产资料入社的，按当时的政策规定，合作经济积累的财产是入社劳动群众创造的，归劳动群众集体所有。这里的劳动群众在当时是特定的群体，劳动群众集体简称集体，是个单一的整体。《中华人民共和国物权法》第六十一条规定，城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。问题在于作为当时特定群体的劳动群众己不存在，劳动群众集体所指的特定对象无法明确，合作经济积累的财产归劳动群众集体所有也就没了主体。法律规定的本集体概念不清，无法界定，也就无法规范现实社会中的行为。
（二）城镇集体所有制企业的出资人不明，监管者缺位
我国改革开放后，实行工商登记制度，合作经济登记为集体所有制企业，城镇集体所有财产在企业运营有了进一步规范，但无法明确企业的出资人。随着市场经济的进一步发展，客观上要求出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务，行使城镇集体所有财产出资人职责的问题更加突出。1991年６月《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》发布，该条例第九条规定，集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。这一规定赋于城镇集体企业职工（代表）大会出资人的权力，问题在于企业职工不是出资人，企业职工（代表）大会不是常设的实体性法人机构，行使不了出资人的职责，承担不了出资人的义务。1999年1月《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发〔1999〕5号）发布，其中规定：理事会行使本级社有资产出资人代表职能。问题在于理事会作为出资人代表是不合适的，且出资人代表并不是出资人本身，各级供销合作社所属企业的出资人仍不明确。城镇集体所有制企业的出资人不明，企业就得不到产权人的有效监管，企业的自我约束机制就无法建立。

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