论城镇集体所有财产的所有权问题/张文忠(2)
（三）城镇集体所有制企业无法建立治理结构，法人财产不断被侵蚀
随着市场经济的发展，企业运行客观上要求明确企业的法人财产权。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第二十一条规定，集体企业在国家法律、法规的规定范围内对其全部财产享有占有、使用、收益和处分的权利，拒绝任何形式的平调。1995年2月《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发〔1995〕5号）发布，其中规定：各级供销合作社所属企业是独立的企业法人，拥有经营、用工、分配等自主权，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。这些规定赋于城镇集体所有制企业、各级供销合作社所属企业法人财产权，但企业法人财产的运营，客观上要求将企业所有权的安排具体化，对企业控制权和剩余索取权的分配作一整套制度性安排，明确谁在什么状态下实施控制、如何控制、如何分配风险和收益等问题。这就要建立一种由所有者、最高决策机构、高级执行人员（即高级经理人员）组成的组织结构，形成三者间一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由最高决策机构托管；最高决策机构拥有对高级经理人员的聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于最高决策机构，组成在最高决策机构领导下的执行机构，在最高决策机构授权范围内经营企业。由于城镇集体所有制企业的出资人不明，所有者缺失，企业无法建立治理结构。造成经营者缺少约束，法定代表人掌握着企业的人、财、物大权，企业的命运决定于经营者一人。从现实情况看，或是企业几十年积累的财产毁于一旦，或是资金损失不断，亏了企业，富了经营者成普遍现象，企业法人财产不断被侵蚀。
二、改造城镇集体所有财产的产权运作方式
（一）明确作为城镇集体所有财产出资人的机构。在城镇集体所有财产归属主体无法明确的情况下，明确政府的一个机构作为城镇集体所有财产的所有权代表，这一机构代表城镇集体所有财产的所有权人行使出资人职责，负责城镇集体所有财产的监督管理。但这一机构一定要是常设的法人实体机构。2009年11月《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发〔2009〕40号）发布，其中规定：各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表。且不说许多地方供销合作社联合社早己不存在理事会，就是存在理事会的地方也是不合适的。理事会不是常设的法人实体机构，理事会班子成员一般都定期轮换，承担不了集体财产所有权人代表的职责。理事会无法作为出资人，作为出资人的代表也是不合适的。
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