高度重视领导干部法律素质的培养/苗勇(4)
3、部分领导干部受教育程度不高，接受法律教育更少。当前，我国干部的总体文化程度不是很高，接受教育的时间大多在十五年以下。据统计，在国家机关中，干部接受教育的时间大致如下：科级干部是12.9年，处级干部是13.8年，厅级干部是14.6年，部级干部是13.2年。⒂至于接受法律教育情况，更不理想。2000年，河北省委党校的一个课题组曾对华北某省34名第厅级干部、59名县处级干部、158名科级干部进行了问卷调查。调查结果显示，系统学习过《行政诉讼法》、《行政处罚法》的不足50%，学习过《行政复议条例》的只有26%，学习过《国家赔偿法》的只占20%，所占比例都在50%以下。调查者得出的结论是：“目前，相当数量的领导干部，其法律素质之低令人吃惊。”⒃在这种前提下，一些领导干部依法执政的意识和能力，必然是不强的。这也和法治完善的国家，形成强烈的反差。西方法治为何如此健全，这里面的原因很多，其中重要的一点，就是他们的官员大多数受过较好的法律教育。在西方的政治理论中，对政府官员的法律素质要求很高。早在古希腊时，柏拉图在的《法律篇》中就如此写到：那些“将被任命为最高的官职和众神的首席执行官”，是“法律的仆人或法律的执行官”。“如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得很好的法律，那么这些法律的价值便被掠夺了，并使得荒谬的事情大大增多，而且最严重的政治破坏和恶行也会从中滋长。”⒄所以，西方国家任用官员，是很注重一个人的法律素养的。在美国国会两院议员（众议员为435人、参议院为100人）中，1953年众议院议员中律师为249人，参议院议员中律师为59人。1978年众议院议员中律师为213人，参议院议员中律师为64人。均超过50%。⒅在97（1981）、98（1983）、99（1985）、100（1987）、101（1989）届国会中，众议院议院中法律人士分别为59、61、61、62、和63人。⒆另外，美国有三分之二的州长毕业于法学院。⒇与之相比，我们干部的法律素质确实不能令人满意，对依法治国方略的实施，造成了很大的障碍。
4、权力制约制度尚不完善。制度制约，说到底是法律制约。严密的制度牵制，使领导干部在行使权力时，会时时感到法律的约束，在工作实践中，逐渐增强法律素质。丰富的社会主义法治实践，是培
养和提高各级领导干部法律素质的直接前提条件。因为，法治意识作为一种社会意识，是人们社会实践的产物。没有良好、健康的严格依法办事的实践，要培养出较高的法律素质，是一种空想。这就有好比没有艰苦训练，是不可能成为运动健将一样。健全的法律制度，是培养公民尤其是领导干部法律素质的前提条件。在这种制度下，会形成良性循环，制度健全，人的法律素质就会提高；而人的法律素质提高，制度就更加健全。而法律制度不健全，人的法律素质就不可能得到良好地训练，反过来，又会影响法律制度的建设，这就陷入一种恶性循环之中。这同卢梭所说的“好的法制会使人制定出更好的法律，坏的法制则会导致更坏的法律”的情形是一样的。但遗憾的是，我们现在对权力制约的制度建设，还比较粗糙，很不完善。权力运作的暗箱化和不规范化现象，在一些领域还比较严重。这样，就导致一些领导干部在行使职权时，往往觉察不到法律的存在。有的甚至以为法律就是自己治理社会的工具，对自己有利时，就搬出来用一下。对自己不利时，就搁在一边。长此以往，这些领导头脑中的法律意识，就必然会淡薄，有的甚至连影子都找不到了。关于制度建设存在的问题，我们从中共中央发布的《建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施要》中，可以看出。《纲要》中指出：“从实践看，教育不扎实，制度不健全，监督不得力，仍然是腐败现象滋生蔓延的重要原因。”并提出：“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。”又用了两节篇幅，来部署了制度建设问题：“五、加强反腐倡廉制度建设，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用”、“六、加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使”。可见，我们制度建设的任务，确实相当繁重。当前不完善的权力运作机制，对领导干部法律素质的影响，负面作用万不可小觑。
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