法规草案起草体系的构建/林志和(3)
在1869年之前英国政府也是由部门起草案。这种作法产生了很多弊端：草案行文不规范，不能确切表述政府的立法需求；很少顾及已有的立法，矛盾、冲突比比皆是；各部门自作主张滥立开支项目，政府对财政开支无法统一控制。1869年政府接受本杰明、西蒙等人的建议，设立法案起草案。从1910年开始，政府各部门提出的法案一律由法案起草室统一起草。由法案起草室统一起草能够准确地将各部政策转述为法律用语，减少草案与已有法律的矛盾与冲突，便于政府统一掌握各法案的起草进度，并有助于杜绝起草过程中在支出无序的弊端。3、法学家、法律工作者。他们从事法律的研究和职业，拥有丰厚的法律学识和法律工作经验，深谙法律法规的原理、结构和技巧，是高素质的起草主体。另外还有人民团体、专家学者 、科研教学单位、学术团体以及人民群众等主体。他们在一定的方面或领域具有专业或经验上的特长，能够做好相关的法规起草工作。
笔者认为，每个起草主体都有其特长及优势，但是由于现代社会的精细分工和高度专业化，从事任何一项工作都需要专门的知识和经验，而人们所拥有的知识通常仅局限于某一（几）个领域。任何单一的起草主体都无法完成法规起草的重任。所以，应该认识到多种起草主体的必要性和优越性，确立起草主体多样化制度，即根据具体情况确定一个相应的起草主体，也可由多个主体同时或协作起草，由立法机关对草案予以审查评价，提出起草意见建议，最后确立最佳草案。这种制度可以较好的集思广益，践行立法起草的民主科学原则，在程序和实体上都有助于法规起草工作。
三、起草方式
法规起草可多种形式，不宜只采取一种方式，应根据法规草案的性质、特点选取最佳方式。实践中常见的方式有：全民讨论、授权政府部门起草、人大常委会工作机构起草、委托起草等。
法规草案采取全民讨论这种方式的必要性在于该立法草案事关地方全体人民的切身利益，有重大影响。全民讨论的立法草案，一般先由起草机关拟订法律草案，经人大常委会决定公布法规草案。在地方范围内征求意见，起草部门再根据这些意见对法规草案加以修改。最后提交立法机关讨论通过。征求意见的方式主要包括两种：自上而下的方式（即由地方人大常委会、专门委员会或有关法律草案起草部门召开由有关部门及法律专家参加的座谈会，征求各方的意见和建议。）和自上而下的方式（群众直接将对法规草案的意见反映给有关部门）。从以前的实践看，这种方式能最大限度的让人民群众参与立法，发现立法草案中的问题，保证法规草案的质量。但许多立法只涉及到社会生活的某一方面, 不需要全民讨论，且全民讨论费时费力，全民讨论并不能成为常用的形式。
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