《道路交通安全法》立法疏失之探究/秦志旗(11)
值得注意的是，在地方人大的立法工作中，已经明确地出现了有针对性的呼声。2005年4月4日至6日召开的四川省十届人大常委会第十四次会议第一次全体会议的12项议程中即有审议《四川省〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施办法(草案)》,但该《草案》最终却未能通过。“不能给交通执法人员下罚款指标”、“应该增加监督、限制公安交管部门和交警执法的条款”、“管司机也要管警察”、“《草案》的最大缺陷就是‘只管人民不管警察’，很像一部‘部门法’”、“规范交警执法行为，不能把实施办法变成罚款处罚办法”、“部分条款有可能造成对横穿马路等轻微过失行为动辄可以处以并且必须处以千元罚款，这就严重增加了交警对非机动车驾驶员、行人处罚的随意性或不公平性”等尖锐意见一再见诸报端，矛头直指立法中的弊端，充分反映了民意对立法“以人为本”的要求。
因此，笔者认为，将《中华人民共和国道路交通管理条例》修订升格为《中华人民共和国道路交通安全法》并不妥当。根据《中华人民共和国宪法》第八十九条“国务院行使下列职权”之 第（一）款“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”；第（六）款“领导和管理经济工作和城乡建设”和《中华人民共和国立法法》第六条“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任” 以及“第三章 行政法规”有关规定的精神，《中华人民共和国道路交通管理条例》是完全适格的法规。当然，《条例》的内容应与时俱进，根据变化了的情况科学合理地适时修订，这是另外一个问题，本文不再赘述。
综上所述，笔者以为，《道法》之疏失，实为立法之疏失，其要者有三：
一、《道法》存在的疏失，都可以从立法上找到原因；而立法存在的弊端直接导致执法、司法、守法的混乱。因此，立法为法治之源，以法治国应从立法这个源头抓起。
《道法》的修订虽然考虑了“以人为本”并在具体条文中有所体现，但从总体上看，仍然把建立“强制的秩序”，即依赖强制力来规范每一个人，尤其是依靠惩罚让大家遵守秩序作为指导思想。强制往往导致威慑和恐惧。“一旦强制成为秩序的基本价值，对强制的需求也就越来越大：一是处罚力度升级；二是发明各种各样的制度来约束警察徇私枉法；三是发明各种办法，如暗中执法来让驾驶员没有机会宣泄恐惧情绪。因此，强制的秩序具有内在的自我强化机制，一直到强制达到最高水平而失去效率为止。”在普遍提倡“以人为本”、建设和谐社会的今天，“社会公众更加关注个人的体面和权利，而不仅仅关注管理的效率；同时标志着政府管理正处于方式变革的关键时期，公共事务管理正在从‘以管为本’走向‘以人为本’，正在从强制管理向人性化管理迈进。从‘以管为本’走向‘以人为本’，意味着公共管理将更多的依靠公民的自觉。政府公共管理从‘以管为本”走向‘以人为本’，意味着公共管理中人成为目的，而不是工具；意味着强制将逐渐转变为辅助性的手段，公共管理更多的依靠公民的自觉”。“即使要执法，也是人性化执法，也应采取以人为本的执法，而不是以可能伤害公民个人权益的方式执法。” （毛寿龙：《自愿秩序优于强制秩序》，《人民日报》2005年04月25日第十版）
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