《道路交通安全法》立法疏失之探究/秦志旗(8)
答案其实很简单，一旦消除了“分数悖论”，用“违章即扣分，扣完为止”来规范“记分制度”，其行政处罚的真实意图将无以遁形。为了在设定“记分制度”和掩盖真实意图之间取得平衡，《道法》在立法上真是费尽了苦心。
6、从公安交警执法的角度，也是把“记分”作为“处罚”来处理的，这可以从其处罚文书得到充分印证。《公安交通管理简易程序处罚决定书》上，处理依据、罚款数额、记分分值并列为“处罚决定”送达当事人，无可辩驳地表明了“记分”的“处罚”性质。
而且，“记分制度”在某些执法部门的手中已经操弄得十分荒唐。“同一人同一地、105次相同违章、累积扣210分、被罚10500元”的“杜宝良现象”（《倒霉司机 被冷漠“警察”罚得跳》，《成都日报》2005年6月7日A7版）成为全国媒体关注和争论的焦点。按《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》规定，“机动车驾驶人记分达到12分”即应“扣留其机动车驾驶证”或“公告其机动车驾驶证停止使用”或“不得驾驶机动车”，如何会“累积扣210分、被罚10500元”？“新华时评”更是以“谁在违法？”提出了尖锐的质疑。
7、从机动车驾驶人和社会公众的角度，没有一个人认同“记”分而无一例外都视作“扣”分或“罚”分，这绝非某些人所说的“误读”，而是公众对记分＝处罚的最直接的诠释，对“记分制度”本质属性的不留情面的廓清。半杯水就是半杯水，不要再用“半个空杯”之类的“伪命题”来偷换概念，尤其是在立法上。
总之，无论采用什么用语，无论列为什么条款，就本质属性看，“记分制度”就是“处罚制度”。
那么，“记分制度”写入《道法》的立法背景是什么呢？《释义》指出：“累积记分制度（是）目前许多国家的道路交通安全管理采用的一项行之有效的制度。我国近年来开始这项制度的试点工作，也收到了比较好的效果。考虑到这项制度目前仅停留在规章的层面，需要法律作为一项制度加以确立，道路交通安全法专门在驾驶员管理中设置了一条，确立了这项制度的基本原则”（《释义》第105页）。前引《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国道路交通安全法（草案）>审议结果的报告》也证实了设置“记分制度”的立法背景。但这段话看似有理，实则谬矣！“行之有效的制度”并不等于天然合法，也不能因为执法者用起来“顺手”就写入行政规章并进一步写入法律，立法机构更不能置上位法（这里是行政处罚的上位法《行政处罚法》）于不顾而无原则地迁就执法部门。一项管理制度能否上升为法律，关键在于它是否符合有关法律的规定，是否经过合法的立法程序，而不在于它仅仅有用或有效。这就不难理解“记分制度”为什么能突破层层立法关卡改头换面写入《道法》，其背后隐约可见执法部门的影子。立法机构在立法上应该站在什么立场？为谁立法？我国立法上长期存在的“部门立法，立部门法”的弊端和困境在《道法》的立法上再次显露出来。
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