行政诉讼举证责任的动态分析和理性思考/顾苗(2)
在英美法系国家，举证责任一般用“burden of proof”来表示。1975年制定的《美国联邦证据规则》第301条首次以制定法形式将举证责任区分为“证据提出责任”（burden of producing proof）和“说服责任”（burden of persuasion）。按照他们的观点，证据提出责任是指一方当事人必须就特定争议点提出充足证据，从而可以要求法官将该争议点交付陪审团作出裁判，否则法官就会不经陪审团而直接作出不利于当事人的即时裁定；说服责任是指负有此责任的当事人必须提供足够的证据以使事实裁定者达到相当的确信程度，否则他将在某个争议点上败诉，即他所承担的是“没有说服的风险”。因此，在英美法系国家，举证责任是指在诉讼开始后，就某项事实认定，当事人所负有的提出充足证据，以使裁判者在此事实认定上达到相当的确信程度，从而避免所主张事实不必承认的后果的责任。
可以看出，大陆法系国家的行为意义上的举证责任同英美法系国家的证据提出责任均重在提供证据，而结果意义上的举证责任和说服责任均重在所提供的证据能说服裁判者。所以，两个法系对举证责任的划分方法虽然不同，但在最终结果上还是是殊途同归。
二、行政诉讼举证责任的动态分析
笔者认为，行政诉讼举证责任在我国的发展在时间上可以划分为以下三个阶段：
第一阶段：我国1990年施行的《行政诉讼法》中第一次出现了“举证责任”这一概念，其第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”可以看出，这条规定有以下两个特点：第一，它明确将行政行为的举证责任分配给了行政机关，而对原告的举证责任未加任何科加，理论依据源于行政程序法治化的理念及行政机关的强举证能力；第二，被告举证责任的证明对象仅规定具体行政行为，而未及其他事实，这是因为行政诉讼法第5条规定行政诉讼的审查对象仅是具体行政行为。
而正是这两点，暴露了立法对此制度设计的经验不足：首先，它将举证责任仅加于被告行政机关，而没有规定原告的任何举证责任，在实践中是行不通的。因为在原告起诉后，法院首先要查明的一个事实是，原告与被诉行政机关之间存在某种行政法律关系，而这种情况下，如果由行政机关负举证责任，则于理不通，而且极有可能增加当事人滥诉的可能性。事实上，法院在受理案件时通常要求原告有确切证据证明他与被告行政机关存在某种行政法律关系，否则就可能被驳回起诉或不予受理。其次，将举证责任的证明对象范围限定为具体行政行为，范围过窄，无法涵盖在行政机关不作为情况下的举证责任问题，而且，我们还看到一个具体行政行为被诉至法院，同样伴随着其他许多行政诉讼法律关系发生、变更和消灭的事实，如当事人是否适格、原告起诉是否超过起诉期限等等，因此我们在承认具体行政行为为证明对象的同时，就不能否认这些事实也应为证明对象。因为这些事实同样能引起诉讼法上的后果，从而影响到具体行政行为所确认的当事人的实体权利和义务。因此依笔者之见，认为行政诉讼的证明对象是一方当事人单方面认定的事实，当事人提出的与这一事实无关的事实，无论其与双方当事人之间的行政法律关系有否利害关系，都不能成为证明对象的观点，[3]正是割裂了诉讼法上的后果与实体法上的后果的联系，从而局限了证明对象的范围。因此，笔者认为行政诉讼法中确立的举证责任制度是很粗糙的。
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