略论立案监督的制度保障/赵景川(2)
Key words: supervision over placing cases on file; systematic safeguard; examinational committee
有人类历史以来，监督一直是权力行使过程中的一个永恒的话题，因为“一切行使权力的人都会滥用权力，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”[1]因此立案监督在刑事诉讼法的修改过程中也应运而生，但与其他诉讼监督制度相比，该制度的设计仓促而又粗略。“法的生命在于它的实施”[2]，立案监督制度要想在刑事诉讼中占有一席之地，良好的制度设计必不可少，显然当前的制度设计远远达不到这个要求。我国的不少学者已经对这个问题进行了研究，然而一个突出的问题仍未得到解决，即立案监督制度的保障机制怎样去建立？如何去运行？笔者在本文中试以我国现行法律规定为依据，对此问题进行探讨！
一、 立案监督制度保障机制的司法现状及成因
刑事诉讼法已经确立了对公安机关和人民检察院自侦部门立案工作的监督制度，但是一个不容忽视的事实是，立案监督工作总显得力不从心，人民检察院的立案监督缺乏足够的权威性和独立性，缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段，立案机关可以随意地将监督机关的监督活动抛在一边。通过下面这组数字的比较，可以清楚地看到这个事实：刑事诉讼法修改三年以来，全国检察机关共受理立案监督案件33960件，要求公安机关说明不立案理由29233件，公安机关接到说明不立案理由通知书后主动立案8883件，经审查认为公安机关不立案理由不成立通知立案16102件，公安机关已经立案15746件。[3]这种情况的存在严重的影响了人民检察院监督职能的发挥，对于立案监督制度的良性运行和健康发展极为不利。
从根本上讲，这是立法规定的缺失造成的：
（一） 刑事诉讼法第87条建立了对公安机关立案工作的监督制度，但这只
是一条原则性、笼统性的规定，缺乏具有可操作性的程序规定。虽然而后最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》对其程序规定进行了比较详细的补充，但我们应当看到，刑事诉讼法第87条及相关规定均是“柔性规定”，都只规定，“人民检察院有询问不立案理由和通知公安机关立案的权力，公安机关应说明不立案的理由和执行人民检察院的立案通知”。而对于公安机关拒不说明不立案理由和拒不执行人民检察院立案通知的行为如何处理，立法却没有规定相应的制裁措施，即对公安机关没有绝对的适用效力。而从理论上讲监督的重要特点是高度的权威性和强制性，因而缺乏强制力保障的监督只能徒具虚名，实际效果不得而知。立法对此的回避态度使得公安机关有了对抗立案监督的一块“挡箭牌”，也阻碍了立案监督制度的有效运行。在此情况下，实践中人民检察院往往通过以下措施解决与公安机关之间产生的冲突：（！）建立特别的工作制度，如立案监督协调机制，加强与公安机关的联系与沟通。发现监督线索后，自己先进行初查核实，再通知公安机关及时立案，尽量避免公安机关产生抵触心理；（！！）通过有关政府部门，主要是政法部门进行协调，保证立案监督的实现；（！！！）积极争取人大的支持，必要时报请人大个案监督，对公安机关拒不执行人民检察院通知的行为，由人大敦促公安机关及时执行。但缺乏法律依据的上述做法总是困难重重，而且实践也证明了它的不足之处：（！）这些做法效力或者十分有限，或者适用范围不广，而且即使达到监督目的也浪费了大量人力、物力和财力，有违诉讼效率原则；（！！）由于监督手段仅仅局限于“纠正违法通知书”、“司法建议”之类，削弱了监督手段的强制力，最终对违法行为的处理或者“不了了之”，或者以“下不为例”告终，立案监督的目的没有完全实现。
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