浅析行政公诉制度下行政公诉人的界定/蔡书芳(3)
其次，社会团体能否有资格代表其成员提起行政诉讼？这类诉讼在我国台湾地区的行政法律上称为团体诉讼。美国联邦最高法院在1963年的“改进有色人种地位全国协会诉巴顿案件”中，主张社会团体有资格主张其成员的相应的权利，但其资格要受到两个方面的限制，一是当成员的利益非常分歧，有明显的冲突时，团体不能作为其成员的代表代为诉讼；二是团体所提出要求必须由成员决定时，团体也没有资格代表成员诉讼。我国学术界对此形成了两种对立的观点，一种观点认为团体成员的利益和团体的利益是有区别的，团体成员与被诉行政行为存在着利害关系，而团体作为一个主体的利益与被诉的行政行为之间并没有法律上的利害关系，因此根据行政诉讼原告资格的构成要件，社会团体不能作为原告起诉。另一种观点认为应当赋予居民、成员和消费团体以原告资格，理由是团体诉讼更经济，更有利于保障公民的合法权益，避免法院同类案件判决的不一致。我国目前立法对团体诉讼还没有作出明文规定，有些学者也主张社会团体可以为其成员起诉提供帮助。从立法的趋势来看，团体诉讼在我国成为势在必行，但这也需要相应的理论研究达到一定的深度。
最后，特定的社会团体提起的行政诉讼能否称为行政公诉？在现代国家，社会团体一般可以提起三类行政诉讼，一类是以自己团体的利益为由提起的行政诉讼；一类是以自己团体成员的利益为由提起的行政诉讼；最后一类是以公共利益和国家利益为由提起的行政诉讼，即我们通常所说的公益诉讼或公益诉讼。因此从现有的行政诉讼理论及各国的实践来看，社会团体可以成为一般行政诉讼的原告，公益诉讼中的原告，及社会团体中的原告但不能称为行政公诉中的行政公诉人。公诉权首次见于1808年拿破仑刑事诉讼法典，该法典第一条规定：“请求定罪科刑的刑事公诉权，专由依据法律授予这种职权的官吏行使”。我国学者认为公诉指享有追诉权的国家专门机关，为维护公共利益依法决定是否将特定的犯罪嫌疑人交付审判，支持提起的公诉及提请法院改变错误刑事判决的活动。尽管学术界对公诉的定义还不尽一致，而且对公诉界定时是从刑事法律制度上着手，但我们可以看出公诉有三个基本点：一是由特定的国家机关提起，二是以维护公共利益为目的，三是具有主动性和积极性。行政公诉尽管区别于刑事公讼，但也符合以上所列的公诉的三个基本特点。因此团体诉讼与行政诉讼是两类不同的行政诉讼，提起团体诉讼的特定社会团体并非是行政公诉人。
能否由检察机关以外的其他国家机关提起行政公诉呢？对于这个问题学界一般是略而不谈的，其答案似乎是不言而喻的。就立法、行政和司法机关职能与分工来看，立法机关，如我国全国人大及其常务委员会具有立法赋予的法律监督职能，但只能就一部分违宪事项进行审查、予以监督；行政机关可以监督，甚至制约行政机关，但这完全是内部性的，形成的制度是行政复议而非行政诉讼；法院是制约行政权力的司法部门，但其实行“不告不理”原则，是一种“消极”的制约方式，这种方式不符合行政公诉人中公诉人的角色，而且法院也不能审理自己的案件。因此，检察机关作为全国人大及其常委会授权的国家法律监督机关，理应成为行政公诉机关，检察官在代表公益方面，尤其是在司法和诉讼活动中被视为直接，当然的公益代表人，由检察机关提起行政公诉是理所当然也是符合立法精神的。
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