二十一世纪的美国行政法/黄忠 译(6)
分析管理提出了两种使行政机构政策合法化的选择方案。第一，运用成本——效益分析法来考虑所有相关人的利益，并且选择那种能增加社会福利的管理方案，因而它是以一种完全不同的方式，即通过利益的增加来决定政策的实施，从而代替合法化的程序；第二，管理和预算局的审查机制由总统设置并对享有民选权力的总统负责。但这一旨在解决民主缺失的方案也有根本的不足。利益分析法常常忽视了对分配和非商品化价值的关注，并且摒弃了公众的争执和深思熟虑的做法。[33]进而，使得在由管理和预算局的经济学家对美国环保局所制定的法规的审查与对选民的负责性之间的衔接性大大削弱了。[34]
虽然，作为解决民主缺失的方案来讲，每一个模式都有不足，但两者的结合可以被视为是一种互补的方案。即两者可以相互补充。管理统一于行政办公室执行的集中性特点与利益代表模式的离心趋势（centrifugal tendencies）可以相互制衡。这种制衡以及我们试图兼采两者的优点的想法有助于我们去理解为何这两种方法都会被继续使用的原因。但，无论是在理论还是在实践上，这两种方法仍是难以协调的。
法规管理的疲软（Fatigue）
今天，我们面临着日益严重的行政管理疲软这一尖锐问题。[35]公众需要越来越高的法律保护，但行政管理机构却似乎越来越不能以一种有效而且高效的方式提供这种保护了。一般说来，制定和采用一个新的法规需要花费很长时间，执行这一法规亦相当费时。[36]管理的结果常常是不仅不能达到预期目标，反而还衍生出了更多麻烦。
我认为，出现这种困境的主要原因在于我们过分依赖命令——控制的行政模式。在过去50年中，这一模式的运用曾使我们实现了既定目标。但在一个大且多民族的国度里，这一模式仍企图通过命令来规制处于一个急剧变化且纷繁复杂的经济社会环境中的成千上万的人的行为，那势必会使其固有弊端暴露无遗，尤其是在通过联邦法规将管理统一化的时候。[37]由于管理的强化，上述问题也就越发越严重了。联邦行政机关所制定的详细行动规划由于缺乏灵活性而且易过时（obsolescence），因而既增加了负担，又降低了效率。除了对行政管理的效率有影响外，僵化的、单方性控制（unresponsive Controls）的扩张也影响了其合法性，而且不利于责任的承担。[38]这些问题随着针对公共需要而致的联邦命令性管理的扩张和加剧就更加严重了。
我们现在所依赖的两种主要是针对行政机关制定法规和政策的自由载量权进行规制的行政法模式并不能解决上述固有弊病。事实上，它们反而会使问题变得更遭，即加剧行政管理的疲软。由法律人推动的（Lawyer-driven）利益代表模式程序将会使行政管理过程过分迟延。[39]大多数法规至少要花上5年时间才能被通过。司法审查也有费时的问题，而且假如法院认定行政法规无效的话，行政机构还可以重新作一个规定。这样就会造成法规制定程序的“僵化”（ossification）。[40]预算和管理局的法规分析和其它对审查有影响的管理方法也会因分析而造成管理的瘫痪（paralysis by analysis）。[41]因而行政机关越来越倾向于采用不太正规的，且又不负说明责任的不透明的法规政策模式了。[42]
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