《行政诉讼法》中值得商榷的几个问题/潘奕香(6)
五、关于非诉行政执行案件中的撤回及其法律适用
非诉行政执行是指行政机关在行政管理相对人对其作出的具体行政行为既不起诉，也不申请复议，又不自觉履行的情况下，向法院提出执行其具体行政行为的申请，由法院通过司法审查程序并最终实现生效具体行政行为内容的活动。目前，非诉行政执行案件数量远大于行政诉讼案件，对非诉行政执行案件的审查成为行政审判一项繁重的任务。最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定人民法院组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。法院审查后的结案方式是作出准予强制执行或不准予强制执行的裁定，但在司法实践中经常遇到行政机关申请执行后，发现自己作出的具体行政行为有重大错误，应予纠正，或者行政相对人在法院审查的过程中自觉履行了具体行政行为确定的内容，行政机关向法院申请撤回执行申请的情形。 对行政机关能否撤回执行申请的问题，我国行政诉讼法和司法解释都没有作出具体的规定，实践中不同法院做法不一，有的裁定准予撤回申请，有的裁定执行终结，有的裁定准予强制执行或不予强制执行。笔者认为，只要行政相对人完全履行了行政义务，或者行政机关自行发现具体行政行为存在法律法规允许纠正的错误的，行政机关因此申请撤回执行申请，法院可以准许。但法院准予行政机关撤回执行申请应当符合下列条件：1、行政机关撤回执行申请的理由不得违反现行法律、法规的强制性或禁止性规定。2、行政相对人已自觉履行了具体行政行为内容，或者继续履行行政义务在事实上或法律上已成为不可能或不必要。3、行政机关撤回执行申请不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。
行政机关能撤回执行申请，但法院应如何适用法律？有一种做法是，适用《民事诉讼法》第235条规定裁定执行终结；第二种做法是适用《行政诉讼法》第51条裁定准予撤回申请。笔者赞同第二种做法，理由是：1．非诉行政执行审查有着类似诉讼审理的程序。根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定，法院对非诉行政执行案件的审查是由审判员组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查。与行政诉讼案件相比，非诉行政执行审查只不过少了一个开庭审理的程序。目前许多法院对非诉行政执行案件审查要举行听证，在听证会上由行政机关说明作出具体行政行为所认定的事实、适用的法律依据及作出具体行政行为的程序合法，再由行政相对人陈述、辩解，这种听证制度有着很强的“诉讼审理”色彩。故而法院对非诉行政执行案件审查在程序上有着同诉讼案件极为类似的程序。2．非诉行政执行审查所处的阶段特殊。非诉行政执行审查与强制执行是有区别的。对非诉行政执行审查是法院是否立案执行的必经程序，这也是非诉行政执行案件区别于民事执行案件的重要标志。执行立案的重要条件之一是应当有执行依据（生效的法律文书），民事案件的执行依据是生效的民事判决书、调解书等，非诉行政执行案件的执行依据是法院审查后作出的法律文书即行政裁定书，而非行政机关的行政决定。从而，对行政机关在法院审查过程中撤回非诉行政执行申请法律适用问题，应适用审理程序中的法律规定，而不是执行程序中的法律规定。非诉具体行政行为的实现要通过司法审查转化为司法强制执行权，并通过司法强制执行活动最终实现具体行政行为确定的内容。因此，非诉行政执行案件审查有着诉讼审理的性质。审查阶段执行依据尚未形成，行政机关在符合条件的情形下撤回执行申请应当允许，法院应依据《行政诉讼法》第51条的规定作出裁定，而非依据《民事诉讼法》第235条规定。 笔者建议，对非诉行政案件审查的有关撤回及其法律适用问题在行政诉讼法中作出规定或者通过司法解释作出规定，以规范各地法院在司法实践中的做法。
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