人员越境若干理论问题重构/刘建昆(3)
最后，“独立许可说”有利于与其他法律法规衔接。出入境管理部门边和防检查站在各自职权范围内实施许可、惩处相关违法行为，则由公安边防部门侦办偷越国（边）境违法犯罪时，可以着重打击非口岸偷渡活动，从而使分工更加明确，效率更加提高。同时，边检机关的“边控”行为也获得了有力的理论支持。
三 出入境许可的公定力重构
依通说，行政行为的公定力（Vermutung der Giiltigkeit）即行政行为一经成立，即使具有瑕疵，未经法定国家机关按照法定程序认定及宣告，都被推定作为合法行政行为。
在理论学说上，根据对待重大明显瑕疵的态度，行政行为的公定力存在两种学说：即有限公定力和完全公定力，在实践模式上也相应地分为两种 。有限公定力说认为：有重大且明显瑕疵的行政行为不具有公定力；完全公定力说则认为所有已成立的行政行为都具有公定力。而这两者的差异关键在于：是否将未成立行政行为归入无效行政行为。完全公定力学说将未成立行政行为置于效力评价体系之外。
事实上，行政行为的真假问题要点在于评价行政行为是否成立，而行政行为的有效或者无效，则是对业已成立的行政行为瑕疵程度的判定。 两种评价体系之评价主体、评价标准各不相同，由此造成两种不同的学说和理论。目前，我国行政法上对于采用何种公定力模式尚没有定论。
公定力对于边防工作之所以具有重大的现实意义，关键在于：整个出入境过程是连续的行政许可，前一个行政行为的公定力对于后续的行政行为的影响错综复杂。加之行政许可在性质上属于授益性行政行为，其功能和效果与行政处罚等行政行为不同。对于授益行为的无效或者撤销，并非当事人所愿，而不撤销，则可能国家公益受损。因此必须在两难之中抉择，根据信赖保护等原则，小心谨慎的妥善处理。因此应当根据出入境许可行为的瑕疵情形，对其公定力问题加以研究，并举其要者如下：
首先，假象行政许可行为的没有公定力。也就是说，该情形中行政行为根本不存在或者根本没有成立。在这里，假象行政行为仅是指非行政主体伪造、变造的护照或者签证或者验讫章的行为。对于“假象行政行为”的内涵和外延，众说纷纭，但是, 无论是有限公定力说与完全公定力说仍然存在部分共同点即：都认为假象行政行为仅仅是一种事实行为，不属于“行政行为”，不应当具有公定力；非行政主体所为的貌似行政行为的，是假行政行为。因此。伪造、变造许可证、验讫章的行为，包括其后续的任何环节在内的任何机关和公务人员人均得以认定其为无效。
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