构建和完善社区矫正机构设置体系研究/贾冬(2)
（一）我国政府所签订、加入或承认的国际条约和作为联合国常任理事国参于起草的有关法律文件，是我国必须遵守的法律依据或渊源。其中，就有《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第60条第2款规定：“刑期完毕以前，宜采取必要步骤，确使囚犯逐渐纳入社会生活。按个别情形，可以在同一监所或另一适当机构内订定出狱前的办法，亦可在某种监督下实行假释，来达到此项目的；但监督不可委之于警察，而应该结合有效的社会援助。”故而立法上由公安机关作为刑罚执行的主体与联合国的规定相冲突，也成为某些国家利用人权大做文章的依据。
（二）作为专司社会治安保卫工作和刑事侦查工作的公安机关，面对新的时期社会治安形势严峻、犯罪率长期居高不下、刑事案件日渐增多的局面，随着职责不断扩大，尤其在基层派出所，警力不足、财力有限、物力紧张的矛盾非常突出。繁重的社会治安保卫工作和刑事侦查工作已使其不堪重负，社区矫正工作实际上并未引起足够重视，往往难以兼顾被视为次要的社区矫正工作。因此，许多地方的社区矫正工作流于形式，基本处于无序的管理状态，监管对象处于失控境地，脱管现象严重，时刻威胁社会稳定。
（三）公安机关虽然对社区矫正工作制定了一系列执行的规定，但行刑效益低下。当前公安机关对罪犯基本依据各类法律文书（判决书、释放证明、解教证明）采用派出所管片民警带领治保积极分子组成“监督考察小姐”，落实责任人，纳入视线管理并在居民委员会协助下开展工作。但由于缺乏专门的执行机构与执行人员，当前只能做到3点：第一，严格材料接转手续，仔细检查出狱证明、释放证明或解教证明，并列入重点管理范畴；第二，严格内勤入户登记；第三，建立监控档案，上报分局和检察院。如果按照西方发达国家的标准，对社区矫正的真正执行实际上都未开始。
（四）社区矫正工作要求对罪犯既要进行监督和管理，也要进行有效地教育、改造、帮助和服务。目前，公安机关对于前者作了一定工作，但对于后者则几乎是一片空白，没有涉及。现行法律并未赋及公安机关以教育改造罪犯的职责。就罪犯教育本身而言，它需要专业性较强的矫正知识，而公安机关由于其专业分工的不同，在这方面则明显不足。当前社会服刑罪犯的教育基本是自我教育，改造并未真正的开展。
当前，由于上述显而易见的缺陷和弊端，理论界对于公安机关作为社区矫正的执行机关基本形成了否定意见。在目前的社区矫正试点工作中，只不过为了确保试点工作在较短时间内正式启动，顺利开展，减少阻力，各试点省（市）采取了不争论的态度，在以公安机关为执法主体、维持现行法律框架不变的前提下，组织司法行政部门负责具体实施，走一条所谓执法主体与工作主体适度分离的权宜模式运用。试点省（市）如此安排，实际上已改变了公安机关作为非监禁刑及监禁刑社会执行的执行主体地位,具有明显的过渡色彩。在条件允许时，剥离公安机关的执行主体地位势在必行。
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