法学论文/谢维雁(12)
第二步，将政府视为一种“必要的恶”。卡尔•波普宣称：“国家是一种必要的罪恶” 。许多思想家都有类似的看法。说国家或政府是一种“罪恶”，主要有两个方面的含义：一是指公共权力具有腐蚀性。因为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 二是国家或政府不是一个抽象的实体，而是由一些具体的人充斥其间的机构来代表的；这些人跟其他人在本质上没有差别。相反，由于权力在握，这些人总是处于社会的有利地位，其“不完善性”更容易表现出来，造成的后果也总是比一般人更为严重。显然，作为实现人的本质——社会性——的重要手段，国家或政府是必需的。人的不完善性其实也正是政府存在的依据，政府的存在就是为了约束、限制或消解人的不完善性的。正如麦迪逊所言：“如果人都是天使，就不需要政府了。” 宪政不在于要彻底消除政府这种“罪恶”，而是要使政府受到有效的控制与约束。
第三步，以分权制衡原则建构政府。分权制衡原则直接针对“必要的恶”即政府的权力，并进而针对政府权力的行使者——个体的人；其目的是对人的不完善性进行制约和防范。因为，“如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。” 自洛克提出权力分立理论以来，孟德斯鸠把它确定为一项基本政治原则并对三权之间的制衡予以强调。在美国，人们进一步认识到，“简单把权力分给三个部门可能会使立法部门成为至高无上”，因此，“需要别的办法来抑制立法权”，“这种办法就是制约与平衡” 。正是因为人的不完善性，这些多元的政治机构，又被看作是一个“猜疑的体系” 。与一般的理解不同，在如何使制约更有效的问题上，美国制宪者们不是认为权力分得越纯粹、各种权力越独立越好，而是采取“把立法权、行政权和司法权混合在一起，把某些立法权给予行政部门，把某些行政权给予立法部门，如此等等，从而使任何一个部门不能支配另一个部门” 。如此精巧的制度设计，其根本目的，却“肯定不是为了建立一个最有效率的政府形式”，而是“为了‘控制政府滥用权力’——强迫政府控制自己” 。虽然这样的政府可能不是最有效率的，但在防范人的不完善性方面，宪政制度无疑是迄今人类的各种制度选择中最成功的。
总之，宪政假定人是不完善的，就是为了把这种不完善限制在最小的范围，防范于未然。正是因为人性的不完善，宪政才在制度的层面被设计来对不完善的人性进行预防、制约或控制。可见，人的不完善性假定，是分权制衡原则的逻辑前提，从而也构成了宪政平衡论的理论根据。
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