行政主体若干问题探析/丛彦国(8)
目前，行政处罚权的集中行使在实践中主要表现为综合执法制度。具体形式有两种：一是由政府建立综合执法机构，由综合执法机构进行综合管理和处罚；二是由两个以上行政机关实行联合检查，根据具体违法行为的性质不同，分别以不同行政机关的名义进行处罚。今后可以考虑以下模式：
１．职能型集中行使。职能型集中行使是针对我国行政处罚职能分散的现状提出的，它将若干行政领域中的行政处罚权统一由一个行政机构行使。现在推行的综合执法巡警制度，就是这种模式。如上海、青岛等城市在市内广场和主要街道由巡警负责巡查，对治安、工商、市容卫生等领域实行统一管理和对违法行为实施处罚。处罚权从原有的行政机关中分离，在理论上是可以的，职能行政处罚机关拥有多个领域方面的行政处罚，其地位应是独立的，与其原有的行政处罚权机关是平行的。综合职能的范围很广，如城市管理领域里的集中行使的行政处罚权，主要包括：市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理；工商行政管理对无照商贩，公路交通管理对侵占道路行为的行政处罚权。不具有的职能是涉及到公民人身自由的行政处罚管理，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
２．职权型集中行使。职权型集中行使就是原来由多个行政机关同时行使的多种行政处罚权现在统一由一个行政机关行使。《行政处罚法》第16条规定：“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这样限制人身自由的行政处罚权便由一个行政机关行使，这是法律明文规定的职权型集中行使模式。职权型集中行使有利于提高行政效率，减少错罚乱罚等现象，因为同一职权统一由一个机关行使，该机关在处理同一职权时处理类似事件多，处罚专门化。除限制人身自由权统一由公安机关行使外，对诸如吊销许可证和营业执照的处罚权，没收违法所得和非法财物的处罚权可以统一由一个行政机关行使，从而克服行政处罚权分散的弊端。
３．区域型集中行使。区域型集中行使是授权行政机关的多种行政处罚权（法律另有规定的除外），确定在某一区域内的责任，由其统一行使行政处罚权，其他行政机关不得无端干涉。其特征为：主体是单一的，既可以由多个行政机关共同组成，又可以由政府授权组建；管理范围限于在其所确立的区域内；其权利与义务明确，承担法律责任明确具体；管理区域内行政处罚权是统一行使，其他机关不得行使同类行政处罚权。例如某市某风景区，数十个行政机关在区域内拥有行政处罚权。卫生、环保、绿化、规划、物价、消防、交通等行政机关都有权就区域内的某项违法作出处罚，在管理上十分混乱。改用行政处罚权集中行使，那么风景区这一范围内设置的行政机关，行使上述多个行政机关的行政处罚权，这样责任就十分清楚了，管理上也很便利。
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