BOT与BT:天使还是怪兽？/黎广军(10)
还须指出：BT、BTL投资人类似于发展商，而不是承包商。例如，一座还款期为10年的BT桥梁，假如第5年桥梁因质量缺陷而坍塌，以后政府就无须再还款给投资人，因其已无法提供桥梁给政府使用和收取过桥费。而承包商只承担一定期限的质量保修责任。再例如，BTL河堤的租金应包括维护费，投资人须保证河堤能正常使用，如同出租人应保证房屋不漏水那样，假如建造出“豆腐渣”河堤，投资人将损失惨重。
8 中国式BT项目
我国BT项目大都是“短、平、快”的市政工程，投资人是建筑公司，其中许多是国营建筑公司；普遍“零招标”甚至“零竞争”，与政府直接谈判而获得授标；采用浮动价格合同，以政府预算定额计价，按实结算，无价格优惠；政府须向投资人提供还款担保，例如“3+1担保”(政府、人大、财政预算的保证担保，加上土地使用权抵押担保)；投资人投入启动资金，撬动银行贷款，分包商和供应商分担部分资金责任；竣工后1～5年内，政府以财政预算资金分期偿还投资及利息；例如，竣工付30%，次年付40%，第3年付30%。
此类BT项目显然是承包商带资施工的政府采购项目，可能会恶化拖欠工资和工程款的情况。过去几年，这种方式成为个别地方官员大搞“政绩工程”的工具，自己升官一走了之，巨额债务却留给下届政府。
我国有些BT项目合乎国际惯例，例如北京地铁2008奥运支线采用BT方式公开招标，受到联合国亚太经社会的高度赞扬。[3] 但南京地铁二号线后续工程近日决定弃用BT方式，据说与前述《通知》有关。[4]
9 总结
我国BOT项目的招商成功率和实施成功率都不高，这说明我国现阶段的法律制度和市场制度可能难以实行公共基础设施的“私有私营”。如改用“公有公营”的BT或BTL方式，即民间投资、政府拥有并承担经营风险，则有可能提高成功率，但必须采用招投标和固定价格合同；政府还可通过招标将项目包给民间专业公司经营，以其上缴的费用来偿还投资，从而将“公有公营”变成“公有私营”。在这方面，菲律宾和韩国的经验值得研究，特别是中央政府设立专门机构统一管理和指导全国民间融资基础设施的做法值得借鉴。
我国至今没有涉及BOT的法律。1994年对外贸易经济合作部《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》只定义了BOT一种方式。2004年建设部126号令《市政公用事业特许经营管理办法》和2005年国务院国发(2005)3号文《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》并无BT、BOT等方式的定义。在此情况下，当事人只能望文生义、按需解释“建设-转让”的内涵和规则，以至混淆了BOT制度与工程总承包制度，将“政府→投资人(项目公司)→承包商”的关系变成了“政府→承包商”，将BT当作工程采购，将国企投资当作民间投资，将公营事业私有化的BOO方式也当作工程总承包，甚至将“代建制”的项目管理公司当作BOT制度的项目公司，结果，国外“BT天使”来到中国就异化成了满地爬的“BT怪兽”，以至政府不得不剿灭之。
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