地方立法监督小议/秦德良(4)
第六，完善、强化改变和撤消制度。
改变和撤消制度是各种地方立法监督制度中最强有力的手段，但在实践中执行得最差，结果使许多明显有问题的地方性法规、规章得不到纠正。据《立法法》第88条规定，对省人大及常委会制定的地方性法规以及自治州、自治县制定的自治条例、单行条例的撤消权由全国人大常委会行使；省政府规章的改变权由国务院行使，撤消权由国务院以及省人大常委会行使；省级市政府制定的规章由该市人大常委会行使撤消权，由省政府行使改变权或撤消权。实践中，立法监督机关对有问题的地方性法规、规章一般不直接加以改变或撤消，而是向制定机关提出，由其主动纠正，这虽有利于工作沟通，但造成了地方立法监督过多的体外循环，改变和撤消制度被弃之不用，造成了人们对该制度的淡漠。如何使这一法定制度与工作沟通，体外循环与体内循环的有机结合，是完善地方立法监督制度的当务之急。[4]
第七，完善和发展司法选择适用制度。
司法选择适用制度，体现了司法对立法的监控。就地方立法监督而言，表现于行政诉讼案件中地方法院对省政府，省级市政府规章的选择适用上。地方法院发现省政府或省级市政府的行政规章存在不合法或相互矛盾的地方，可经由最高人民法院向国务院送请解释或裁决，对这些有问题的规章，地方法院有权拒绝适用。实践中，大地方行政诉讼案件每年大约有几千件左右，数量少且很少涉及到对行政规章的审查问题。为完善和发展这一制度，各级法院有必要大胆实践，省人大、省政府应大力支持。
第八，加强地方立法的公众参与。
步入快车道的中国地方立法逐渐由过去的经验立法转变为超前立法，立法向专业化、正规化方向发展，日益带有“法学家法”、“官僚法”的特点。[5] 在这种情况下，公众如何参与立法，立法如何反映大众利益，已成为一个重要问题。现今地方立法大丰收而执法情况却相当严峻，重要原因不在于腐败，执法不公，武断专横，无视人权。“如果立法出自公民，符合公民的道德意识，那么法律的实施就不会成为大问题。”“如果不认真对待宪法规定的民主制度与公民的基本权利，立法的社会认受度不可能太高，再强有力的执法机构和措施也不能保证法律能被有效实施；同样，立法法企图确立形式理性化的立法权结构的努力注定要失败。” [6]
地方性法规、规章这种地方性的“公共产品”应具有广泛的民主性和公意代表性，否则可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。地方立法为了充分吸纳和体现民意应加强地方民众的立法参与。公众参与立法的形式有全民讨论，立法听证会制度。全民讨论主要是将即将通过的地方性法规、规章在报纸、电视、互联网等媒体上公布，向全省人民征求意见，以实现民众对地方性法规、规章的知晓权，但这种作法成本大，非利害关系人不太关心，因而有必要在全民讨论之外建立地方立法回避制度与听证会制度。地方性法规、规章只要涉及到某部门利益，该部门原则上应回避，不能参与、更不能主持该法规、规章的起草工作，但可以同其他利益集团一起参加由地方立法机关主持的关于该法规、规章的立法听证会，在听证会上各利益集团代表先后陈述自己意见，然后展开辩论，立法机关最后在此基础上进行修改，重要的地方性法规、规章可举行第二、第三次听证会，然后修改拿到立法机关讨论通过。这一制度有利于通过正当程序的力量最大限度地抑制立法者自身的姿意，并最大限度地吸纳和表达民意。
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