信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择/周永坤(10)
在1990年代中叶以来已经不被看好的调解再次成为法院的首要选择。法院的领导希望通过调解来体现政绩，法官则通过调解来实现自己的最大利益，减少政治风险，而舆论则向调解一边倒。据报载，安徽省五河县城关法庭人身损害赔偿案两年“无判决”。该法院不断加大调解力度，坚持及时调解法、上门调解法、庭前调解法、庭后调解法、举证促调法、诉讼保全促调法等灵活多样的调解方式。2003年以来，该庭共审理人身损害赔偿案件35件，其中调解撤诉的22件、调解当庭履行的5件，调解达成协议到期自动履行的8件。实现了受理的所有损害赔偿案件无判决。[30]北京市崇文区人民法院刑事附带民事诉讼调解率达到93.9％。[31]这些法院的做法不是个别的现象，据笔者调查，现在规避判决成为法官行为的特色。首选的是调解而非判决成为中国法院的时代潮流。江苏南京市两级法院2004年头10个月的调解率也高达54.5%。[32]主要问题还不在于法官的这一选择成为常态，而是社会与权力主体甚至学界都对这一选择唱赞歌。
但是总是有人不愿意调解，对这一类案子，法院的首选目的是息讼。因为既然息讼是法官的首要政治任务，息讼也与法官的利益息息相关。这是公私两利的事。在一个信访制度突起社会里，如果一个公正的判决引起上访，而一个不公正的决定却可以终结纠纷，法官选择不公正的决定就在情理之中。法官以“息讼”为最高目标无疑是背离法院的社会功能的，这一法院审判目的的扭曲对法院的伤害是致命的：法院的威信不是来自暴力而是来自说理，法院的威信来自审判的正义，而公民对法院判决的接受（不上访）主要来自公民对判决的信任（经济原因除外），从纯行为取向的角度来说，接受判决甚至来自公民的“无奈”。法院判决目的的扭曲不可能不影响到判决的公正，而判决的公正含量的降低又降低了公民对法院判决的信任，特别是推翻判决的心理预期的强化严重刺激了上访的冲动。可以说，法院已经陷入了一个减少信访的外部压力→审判目的扭曲→更少的公正→社会信任的流失→更多的上访→更大的信访压力……这样一个恶性循环之中。如果再强化信访，它的必然结果就是信访强度的增加，[33]信访强度的增加很快转化为对法院的政治压力。这将进一步促使法院行为的机会主义取向。
从司法的最高原则——司法独立原则来看，强化信访的思路更是要不得的，它从内外二方面对司法独立构成威胁。
一是信访成为法院外干涉法院审判的制度建构。这一点是再清楚不过了：对于涉法信访来说，其实质就是信访者启动法院外的权力干预挑战法院的权威。这给司法外权威干预司法提供了制度力量。二是通过法院内的制度从根本上动摇司法独立。由信访所激活的政治压力通过法院内部结构对法官的审判形成干涉。一些地方法院成立了专门的信访机构，而这些机构大多是法院的行政领导。这样，信访人带来的政治压力就通过院长而转嫁到经审法官身上，这从一个侧面扩大了院长等行政官员对法官的行政控制能力，对司法独立不利。例如，河南省汤阴县人民法院成立“涉诉信访接待中心”，建立目标管理机制，并由院长兼任信访工作领导小组组长，相关业务部门负责人为本部门信访工作第一责任人。同时，把信访工作纳入全院目标管理体系，实行分管院长包案责任制和部门“一票否决”制。对交办案件不重视和不能落实信访工作各项制度的庭室和责任人，视情节轻重分别作出责成说明情况、通报批评、诫勉谈话、纪律处分等相关处理。这无疑使法官成为一个听命于法院内行政首长的工具。[34]
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