信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择/周永坤(9)
强化这样一个严重非理性、高成本的的纠纷解决制度（指作为纠纷解决制度的信访，而不是传递信息的信访）是不合理的。强化论者的三条理由都是不能成立的。
首先，关于信访要解决问题，解决问题就要有权。从表面上看这是有道理的。但是，信访改革问题的关键是由谁来解决问题，是信访部门，还是体制内有权解决问题的部门。这就是说，它的关键是权力配置给谁，应当配置给国家正常体制内的机关，而不能配置给信访机构，配置给信访机关则打乱了整个国家体制。例如，司法问题转到法院、举报贪污腐败转到检察院解决。强化信访的思路预设由信访部门解决问题，因而当然结论是强化信访部门的权力。问题是，信访部门是不适宜作为纠纷解决机制的一部分的。理由除了上述信访的内在缺陷与成本太大以外，信访成为纠纷解决机制一部分的根本问题是制度上的——它导致整个纠纷解决制度的紊乱以至无法正常运作。中国的现实就是如此。
一个社会的纠纷解决制度本身是成体系的，一个有“实权”的信访机构一旦成为纠纷解决机制一部分、甚或是最终部分，它将导致对整个纠纷解决制度的冲击——它增加了纠纷解决制度的变数与不确定性。由于信访面对的纠纷大部分是已经经过正规纠纷解决机制过滤的，如果由信访来对已经生效的结果重新来处理，它实际上是对整个纠纷解决制度的挑战。这方面特别严重的后果是对法院地位的威胁。我们可以通过对中国信访者与权力者的互动关系来说明这一问题。
信访的热情是信访潮的心理原因，而刺激信访期待心理的正是信访的实权化：正是信访的实权化使信访解决了更多的问题，满足了上访者的要求，而这一信息将许多人引入了上访的道路。因此，信访压力是与信访解决纠纷的权力含量成正比的。由于向契约社会的转型，纠纷量大增，这并不必然导致上访，而是正常纠纷解决机制不健全，信访权力的上扬导致将纠纷引向了信访。作为纠纷解决制度的信访制度的最大特点是非制度化的权力，非制度化的权力无法建立在规范之上，只能建立在权力的等级之上，因此，上访人员普遍相信更大的“官”而不是法律。这一现象使信访者不断向权力高层流动，这导致上访压力的政治化。权力高层通过权力层级关系再将这一政治化的压力逐级向下传递。
谁是这一上访政治压力的最大承受者？当然是作为正常纠纷解决机制核心的法院。由于我国法院缺乏独立的地位，这一政治化了的压力直接导致法院审判活动的变异。
因为涉法上访的直接原因是存在案子，案子的多少与涉法上访存在量的对应关系，因此法院的第一个应对尽量少立案，能不立案的就不立案。对于土地纠纷、劳资纠纷、拆迁纠纷等多发性、容易引发上访的纠纷法院常常不立案，这一行为取向的重要制度诱因就是强大的信访制度。笔者就曾听到一位法院的高级领导在讲话中对与重大的社会问题相关的权利纠纷不立案的做法表示赞扬。而失去正规制度救济的权利主体的唯一方法就是上访，否则就只有自认倒霉。例如，一位东北公民为了要求赔偿他们在医院看病时因输血导致的致命感染而上访，他说，“我们也觉得上访没多大希望，但法院不立案怎么办。不过前两天听说解决了一批，我们就又来了。”[28]在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9％；认为法院不依法办事判决败诉的占54.9％。[29]这不能不说是一个严重的问题。这是一个将上访问题与法院“隔开”的釜底抽薪的办法。不过，既然是法院，就不可能不办案，对案子怎么办才能减少上访？这就是法院的第二招：调解。
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