中央银行独立性的法律思考/闫海(3)
（四） 中央银行隶属于政府，与财政部并列，我国中央银行制度为该类型，见下文的详细剖析。
二、 我国中央银行独立性的法律制度
我国中央银行——中国人民银行是1948年2月1日新中国成立前夕，在石家庄合并华北银行、北海银行和西北农民银行基础上成立的，随着全国解放，各解放区的原有银行以及旧中国的“四行二局一库”先后改组为中国人民银行分支机构。其后在长达30多年大一统银行体制下，中国人民银行执行中央银行和商业银行双重职能，无独立性的规定，甚至“文化大革命”期间一度被并入财政部。1977年11月国务院决定恢复成立中国人民银行，1983年9月17日，国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，中国人民银行作为我国中央银行，原中国人民银行办理地工商信贷和城镇储蓄结算业务均由新成立的中国工商银行承办。1986年国务院《中华人民共和国人民银行管理条例》第一次以行政法规形式赋予人民银行作为中央银行的法律地位，即中国人民银行是国务院领导下管理全国金融事务的国家机关，规范还明确了“三个独立”，即独立于财政、独立于经济计划和主管部门、独立于当地政府。④随着市场化改革推进，为配合金融体制改革，更好发挥金融在国民经济宏观调控和优化资源配置的作用，1995年3月18日八届人大三次会议通过《中国人民银行法》，第一次以国家基本法的形式明确了中国人民银行法律地位，即第二条规定地“中国人民银行在国务院领导下制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”，并且法律从不同角度对此进行深入阐述。因为中央银行独立性是央行职能运作基础，而中央职能的界定是独立地位的合理性依据，笔者主要从中央银行职能角度对其独立性进行分类剖析，通常将中央银行职能分为发行银行，国家银行和银行的银行⑤,但笔者认为陈晓学者关于中央银行职能因贴近现代银行特征，更值采信，即公共服务、宏观调控和金融监管⑥：
（一）
公共服务与中央银行独立性。公共服务是指中央银行作为公法人和特别银行，即要为政府提供服务，又要为金融机构和社会提供金融服务。《人民银行法》第四条，确定了中国人民银行应履行的11项职责。其中（六）、（七）、（八）、（九）、（十）都属于公共服务范畴，而且其中持有管理、经营国家外汇储备、黄金储备，管理国库，负责金融的统计、调整、分析和预测，作为国家中央银行从事有关国际金融活动等都属于为国家政府提供金融服务；维护支付、清算系统的正常进行则属于为金融机构和社会提供金融服务。上述业务的特殊性，要求一个体系完整，地位超脱的机构来提供，中央银行是当然的选择。但从事公共服务，也可能导致中央银行独立性的侵害，因此法律规定中央银行在向政府、金融机构和社会实施公共服务时必须保持资金独立，即⑴独立于财政，我国旧的财政金融体制下，资金高度集中于财政部门，结果是国民经济运行出现问题，表现在财政收支不平衡，而财政与银行之间资金运动没有严格界限，财政赤字自动通过“透资”来进行祢补，于是1995年《人民银行法》第二十八条规定“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”，第二十九条限制人民银行向地方政府，各级政府部门提供贷款以及信用担保；⑵与信贷收支的分离，依据1983年国务院决定中国人民银行不再办理为工商存款与贷款业务，《人民银行法》第二十五条规定中国人民银行只有根据执行货币政策需要对商业银行贷款，但期限不超过一年，第二十九条规定不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，国务院决定除外，不得向任何单位和个人提供担保，上述关于资金独立的规范以及独立财务预算体制的设计构成中央银行独立性的物质基础。
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