地方性法规评价的探索与思考/石安洲(2)
我们知道，法规功能的发挥、法规价值的实现程度虽然同外部环境如当前我国的宪政环境，市场经济的发育程度，公民的法律素养和法律意识等都有很大的关系。但是，我们不可否认，它同法规自身的质量即法规是否反映客观规律，是否符合社会需要，有着最密切的关系。法律作为上层建筑的组成部分，必须反映经济基础的客观要求，必须适应经济的发展。因此，我们在立法中一定要坚持正确的立法原则和立法技术，警惕立法误入歧途。
而实行地方性法规评价，正好可以增进立法机关对法规实施情况的了解，进一步推进立法工作。
（一）有利于总结经验教训，提高立法水平。法律固有的稳定性必然要求立法者具有一定的预测能力，在立法中对社会经济发展予以适当前瞻。但是，在改革开放的今天，各种新生事物、新情况层出不穷，增加了立法预测难度。古人云:“温故而知新，可以为师矣”。地方性法规评价中，执法部门、人大代表以及人大专(工)委积极参与，通过开展部门评估、问卷调查、专题调研等一系列活动，形成最终评估报告，再由常委会认真研究，决定是否对法规进行修改。这样的制度安排，使得法规能够根据社会、经济发展的实际情况，不断发展完善，做到与时俱进，实行“回头看”，使立法者可以清楚看到立法预期与立法实施效果之间的差距以及立法技术等方面的欠缺，进而吸取经验教训，举一反三，不断提高立法预测能力和立法技术，制定出更高质量的法规。同时，地方性法规评价也为修改法规提供了大量第一手资料，对提高修改法规的针对性和科学性很有裨益。
（二）有利于提高立法实效。在一定时期内，立法资源同其他社会资源一样是有限的;如何运用好有限立法资源，提高立法实效，实现立法预期目的，是立法者应当考虑的问题。过去，由于缺乏对立法效果的评价机制，立法者对立法的效果关注得不够，有的立法实施效果与立法目的或目标偏离。而实行地方性法规评价后，人们对法规实施所取得的社会和经济效益有了一本明白账。这就促使立法者进一步加强责任心，改进工作方法，搞好立法的可行性与必要性的分析，加强立法预测、规划和制定等工作，并根据需要制定配套性法规，努力增强立法实效。
（三）随着立法的日益增多，如何协调不同时期和由不同部门所制定的法规之间的矛盾和冲突，是我们始终面临的一个难题。当前，由于许多地方性法规都是由相关部门主持起草，利用立法的机会扩大本部门利益的倾向往往屡禁不止。这必然会带来法规之间的相互冲突，这种法规之间的冲突必然伤害法制的统一。要改变法规之间的种种冲突状况，有立法权的地方各级人大及其常委会应当适时建立地方立法的评价机制，同时，我们必须改变现行的立法模式。部门立法的惯例必须代之以新的做法，比如，以法规所涉及到的特定领域的专家为主，吸收各部门、行业的人士组成起草班子进行起草工作。对地方性法规草案中涉及公民、法人和其他组织权利义务的重要制度，都应当在立法后进行经济和社会影响评价，在评价的基础上科学决策。同时，进一步强化立法过程中的公众参与。在立法过程中，利益可能受到拟议中法规影响的行业代表、民间人士应有充分的机会参与其中，在以往的书面征求意见以及座谈会等形式之外，听证会应该得到更多的采用。这不仅有助于通过广泛的论证和审议协调法规草案与既有法规之间的关系，而且也有利于提高法规的可操作性，更重要的是，公民对立法过程的参与也是建立和谐社会不可或缺的环节。
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