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地方性法规评价的探索与思考/石安洲(3)
(四)在坚持地方性法规与上位法不相抵触的前提下,进一步增强地方性法规的可操作性。笔者以为,对地方性法规进行立法评价时,我们必须重点关注的一个问题就是地方性法规的实际操作性究竟如何。地方性法规难以操作主要表现在以下几个方面:
1.部门保护主义倾向严重。不同立法主体之间的权限范围在法律上并无明确规定或法律上的依据,这就产生了对同一问题的重复立法、重复规定,部门往往站在各自的立场上,从小利益出发,作出互相矛盾的规定,造成法规在实际操作中的困难。
2.有的部门在“立总比不立好”,“有总比没有好”的思想指导下,片面追求法规的数量,忽视法规的质量。有的法规条款多是纲要式、原则性的概括,在内容上与政策相差不大,结果一碰到复杂的社会生活,一旦进入操作阶段,就发现法规条文的规定界限不清,变得不具体、模棱两可,很难为执法提供一个明确、清晰的依据。
3.有些法规在起草阶段,就存在先天不足,与社会生活脱节。缺乏可操作性,不仅会损害法规的权威和严肃性,而且会减弱民众对法的信仰和尊重,法规的寿命也长不了。

二、地方性法规评价的方式
地方性法规评价是对立法进行的系统分析。从评价的主体分,可分为国家机关的评价、社会民众的评价和学理评价。这里所谈的地方性法规评价主要是指有立法权的地方人大及其常委会对其立法的评价。其评价方式主要有以下两种,即经常性的评价和阶段性的评价总结。
(一)经常性评价。经常性评价是指针对立法在执行中的社会效果、作用和存在的问题及时进行的评价,具有很强的针对性。这类评价大多针对具体问题,可以是对单项法规、决定(包括对具体条款)的评价,也可以是对某一类法规、决定的评价,还可以是对某类普遍性问题的立法评价。如行政许可、行政处罚或者行政收费。2004年7月1日颁布施行的《中华人民共和国行政许可法》,首次以立法的方式规定了行政许可的设定机关和实施机关要对已实施的行政许可进行立法评价。行政许可法第二十条规定:“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价;对已设定的行政许可,认为通过本法第十三条所列方式能够解决的,应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政许可的设定机关。”第二十一条进一步规定:“省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可,根据本行政区域经济和社会发展情况,认为通过本法第十三条所列方式能够解决的,报国务院批准后,可以在本行政区域内停止实施该行政许可。”在法律中直接规定立法评价机制在我国立法中还尚属首次。这种经常性评价的结果大多落实反映在对具体立法的修改完善上。


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