法的公布问题存在缺陷分析/李学高(2)
通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。
狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法文件。目前这类非立法性文件的制定主体非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门，人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。
也有人表述为：“规范性文件，是为人们的行为提供标准、指明方向的，以书面形式或成文形式所表现的，以一定社会主体的强制力保证实行的，一定行为规范的结合体。”①这种表述理论性强，范围与广义的规范性文件概念基本相同。
我们认为，规范性文件不仅仅限于以上的内容，还应当包括有权机关内部印发的关于法的实施中处理具体问题的法律性和政策性指导性文件、座谈纪要、答复等，可以称之为内部规范性文件（这样表述不一定科学，是为了便于论述）。这些文件虽然没有公布，但无论人们承认与否，它都在发挥作用并对公众权利义务产生内在的普遍约束力，有时甚至比法律、法规和规章对人们更具影响力、更加零距离、更富实效性。这些“潜规则”很害人，因其不公布人们难以知晓，办起事来常常因其而受阻。这些文件大量存在，应当将其归入到规范性文件的范畴，并要求按照一定的程序和方式进行公布。
所以，应当将规范性文件概念定义为，指有权机关按照法定权限与程序制定、作出的立法性文件及其解释和具有普遍约束力的非立法性文件及其解释，以及内部印发的关于法的实施中处理具体问题的法律性与政策性指导性文件、答复、座谈纪要等文件的总和。
规范性文件与法不是同一概念，两者是包含与被包含关系，但是，如果换一个角度对两者的关系进行分析，将有权机关制定非立法性规范性文件和内部规范性文件等行为看着法在实施过程中所采取的具体措施和保障，是对法的细化、补充与贯彻，那么，将两者概念的内涵与外延同一起来也未尝不可。
在法的公布范围上，我们认为应当包括所有的规范性文件。
（二）法的公布方式单一
《立法法》第五十二条、第六十二条、第七十条、第七十七条分别规定了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，规章的公布方法，即在立法机关的公报和在全国发行、行政区域范围内发行的报纸上刊登，并规定立法机关公报上的法律规范文本为标准文本。这种法的公布方式和程序本身无可厚非，但是不能解决法的公布所存在的缺陷。我们不能要求守法者和执法者每个个体去搜集立法机关的公报和这样那样的报纸，剪辑法律规范文本，来建立自己的法律法规数据库，这样做法既不现实，也不科学，即使是某个基层执法机关也缺乏这样的搜集能力和发展空间。而且上述内容仅是立法性规范性文件，尚不包括有权机关制定的非立法性规范性文件和内部规范性文件。
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