互联网时代的彩票法律制度/陈晓航(4)
目前，我国彩票走的是一条先发行后立法的道路，至今《彩票法》尚未出台，很多市场行为是靠国务院某个部门的文件、政策规定来调整的，彩票市场的种种问题难以得到及时解决。可以说，彩票市场出现的一些混乱和问题就与立法规范的滞后有着重要的联系。
（二）我国彩票市场目前面临的混乱和问题
第一，“私彩”层出不穷、“赌球”之风渐盛，国家发行彩票的福利精神被残酷的现实支离破碎。
第二，各成体系，恶性竞争，不规范操作时有发生。经过多年的发展，目前我国福利彩票和体育彩票发行各成体系，从业人员众多。除了足球彩票由体育彩票中心发行外，两大中心在另外几种产品上进行同质竞争。双方为了争夺市场份额进行事实上的价格战，最终结果往往以损害公正、公开和稳定的游戏规则来达成筹资目的。
第三，部门利益造成局部指挥整体，影响立法的公正，拖住彩票管理法制化的后腿。立法机关无法协调两大发行机构的利益。
第四，是政企不分，监管不力，案件不断。作为有明确行政隶属的事业单位的福彩中心和体彩中心发行经营彩票，实际上是在进行企业化运作。作为监管部门的财政部，其监管职能由财政部一个处来具体实施，往往心有余而力不足。所以实际的监管是由两大中心的上级主管部门民政部和国家体育总局来实施，本质上是一种自我监管。
（三）网络时代彩票立法规范之探讨
第一，明确彩票发行的目的与宗旨。彩票是政府筹措公益资金的渠道，是国民收入的第三次分配。（第一次分配是每个人的直接收入，然后通过税务等方式调节高低收入人之间的差距，实现第二次分配；而通过募捐、发行福利彩票等途径筹集资金，兴办各种福利事业，则是第三次分配。）发行彩票的目的是缓解政府财政压力，造福社会公益事业。彩票销售在扣除奖金与成本后，所得净收入的资金，一般都由政府投入社会公益项目中。我国主要是民政福利、体育方面，在国际上还包括教育、科学、卫生、文化、环保、城建、就业、扶贫、治安等方面。社会和政府对彩票的容忍在于彩票收益方面在社会公益事业上的贡献，也就是说彩票的负面因素为正面做出的贡献所掩盖，有了这个贡献，彩票业才可能得到允许和发展。 所以，应该规定彩票是国家授权进行的通过向社会筹集公益福利资金，资助社会公益福利的非盈利事业。彩票发行虽然要通过市场来体现，但不是一般意义的经营活动。
第二，规定彩票为国家专卖品，只允许以促进社会公共事业、福利事业的发展为宗旨发行彩票，不容许以其他名义发行彩票。因此，发行彩票的公益性目的决定了对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔。从世界各地的彩票发行主体来看，可以分为政府发行的彩票和私人发行的彩票。 目前世界上有一百多个国家和地区在发行各种形式的彩票，这一产业的共同点在于：彩票绝大多数都是由政府主办；国家对彩票发行实行法律保护；国家通过法律进行公众监督与检查并对发行采取一系列优惠政策。这说明在绝大多数国家，彩票就是国家专营的。在我国，目前不允许私人发行彩票。虽然不能排除将来有允许私人发行彩票的可能，但我认为，根据我国国情和世界彩票业的走向，起码在可以预期的未来，我国彩票业还应只限于政府发行的、公益性彩票。即彩票业由中国政府主办，国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查。“确立彩票为国家专卖品”这一一般性规则所对应的排他性规则就是：禁止发行私彩。私彩，是指没有经过政府批准，不接受有关部门管理而私自发行的各种彩票。发行彩票的公益性目的决定了对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔。因此，在中国境内发行彩票的主体应只限于中国政府及相关政府部门，个人和外资均不得在中国境内发行彩票。
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