中国电信服务业政府管制的法律思考/宋波(5)
此外，在电信服务业管制立法方面，中国从80年代开始改革电信服务业管制体制，为规范电信服务市场相继出台了一系列有关电信服务业管制的法规、规章，包括《中华人民共和国电信条例》、《边境通信管理暂行规定》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》、《电信服务标准（试行）》、《电信服务标准·通信质量指标（试行）》、《电信设备进网审批管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理暂行办法》、《对公用通信网上在用电话自动计费器加强监督管理工作的实施细则》、《各项放开经营的电信业务的界定》、《进口局用通信设备进网实施质量认证管理暂行办法》、《申办放开经营电信业务的主要程序》、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》等，涉及电信业务放开、电信市场管制、国际联网管理、网络及信息安全等许多领域。这些立法在促进市场竞争、规制管制者行为、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标，带有明显“头痛医头、脚痛医脚”的特征，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，且立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。
在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施，成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具有历史意义的里程碑，标志着电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段，②且《条例》在改革管制制度方面确实取得了明显的突破，但仔细审读不难发现，在规制管制者等关键问题上《条例》仍存在明显不足。例如价格听证的程序尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。如果考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实，这些行政程序上的不足，就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。
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