中国电信服务业政府管制的法律思考/宋波(8)
这种问题在中国电信服务业已有体现。政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。具体表现为以下几个方面：
1、公平竞争。市场竞争的公平性体现为比赛规则的公平，它不要求起点相同，更不保证比赛结果的一致。从操作层面，要求管制者对市场竞争的公平性负责，管制者自身的独立性和对所有竞争者一视同仁，是保证公平的必要前提。中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。加之目前电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本依照行政命令“划拨”。在此基础上，规则的公平性极易受到其他利益诉求的干扰。在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自身市场竞争实力的投资，远没有对管制者寻租的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越模糊、复杂的不平衡竞争体系。
2、电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。②例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。③中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。
3、互联互通。有学者认为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前中国电信服务市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。④但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必须以“数网并存、数网竞争”的竞争体制为前提。没有一个大体对称的数网竞争框架，试图依赖行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为如何科学确定入网价格的水平。具有较大市场权力(market power)⑤的垄断运营商可以提出使竞争对手无法接受的入网价格，来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为其中包括了形成网络服务能力的“全部投资”①成本的分摊。
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