由农村土地承包经营权引发的行政/于树军

由农村土地承包经营权引发的行政/于树军
由农村土地承包经营权引发的行政
与民事诉讼案件交叉问题的探讨

于树军

近年来，随着《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法律规定的贯彻实施，农村产业政策的调整，特别是国家扶持粮食生产实行“两免一补”政策，促进农民增收等政策的出台，极大地调动了农民发展粮食生产的积极性，部分进城务工的农民回流农村，向实际耕种土地的人讨要自己的承包地，由农村土地承包经营权引发的行政与民事诉讼案件逐年增多。各地法院审理案件的做法也不尽一致，笔者通过近年来的审判实践，根据出现不同情况，总结一些不成熟的经验和观点，供各位同仁共同商榷。
一、因农村土地承包经营权纠纷而提起诉讼的民事案件
农村土地承包经营权纠纷不同于土地权属纠纷，农村土地承包经营权纠纷受《中华人民共和国农村土地承包法》及其相关的法规规章和司法解释调整，处理土地承包经营纠纷已有了一套独立的法定程序，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。而土地权属纠纷受《中华人民共和国土地管理法》及其相关的规定调整，土地权属争议的处理程序是：首先由当事人协商解决；协商不成的，申请人民政府处理；对人民政府的处理决定不服的，可依法向法院提起行政诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”这里的诉讼指的是民事诉讼，法院应当根据相关的法律规定审查土地承包合同的效力来确定土地承包经营权的归属。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”在适用该条款时，如果当事人起诉符合第一款规定的五种情况的，人民法院应作为民事案件受理。只有在不符合第一款规定的前提下，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院才应当告知其向有关行政部门解决。在审判实践中，有的人认为因当事人未实际耕种土地即属于未实际取得土地承包经营权，而告知向有关行政部门解决，法院不应作为民事案件受理。笔者认为这种观点是不正确的，是否取得土地承包经营权还应以土地承包合同为前提。

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