法学论文/焦南凡(10)
（三）事实和法律问题。
行政机关对事实的认定和法律的判定都可能构成滥用自由裁量，因此将其全面纳入司法审查尤为必要，司法机关事实和法律应有最终的判断权。
“合理性标准也是复审涉及把法律概念运用于特定事实的混合裁定的标准” ，同时，“如果在所有存在宪法争议的案件中我们都必须从头解决基本事实争议的话，我们几乎无法想象最高法院怎么能继续有效地工作”49 ，因此首先应当尊重行政机关认定的事实，没有相反证据应认定为有效，其次司法人员拥有法律问题最终的判断权力和技能，同时对事实予以区分，“如果财产所有人声称行政裁决令将会没收他的财产，那么州必须提供和种正当机会，让法院根据自己的独立见解对法律问题和事实问题做出裁决”50。美国在将事实区分为宪法性事实和司法性事实，前者适用于宪法性权利，后被扩展为“从经济角度况带有根本性的权利，对人身----有影响的权利，以及对个人生活----发生重大影响的权利”51，后者指认定行政机关是否超越职权的法律事实。虽然在实际中，法律与事实的区别难以辨别，有时混合在一起，但法院有权决定自由裁量权的滥用是属于事实问题还是法律问题，并且可以适时地确定一些实用的标准。
四、行政机关的内部控制
自由裁量权的控制除了立法权、司法权以及未及论述的权利、公意对行政权力的制衡外，正如有些学者所言：内部的自律----“制度治道”52也是必不可少的，行政机关自身理性认识的提高在任何时候都是自由裁量权良好控制的组成部分。必须有基于内部的管理制度和救济制度，避免政策的“法制厥如，法制薄弱、机构庞杂，裁量权过度，弹性过大，放乱收死，权大于法，言大于法”53的缺点。当然过分的制度化也有其不利之处，但适当的制度化对于市场信心的维持非常有利，综合效益远远优越于单纯的政策行政。
除行政复议、信访、行政仲裁、行政监察等相对熟悉的制度外，还有一些其他制度或原则，在统一的行政程序法典出台前，行政机关也可以尝试以下一些制度或做法：
1. 事先说明。
行政机关必须说明做出决定的事实根据和法律依据。前者防止行政机关超越管辖范围，督促行政机关认真考虑问题，制止自由裁量权专横行使，正如美国最高法院在1971年的一个判决中声称的“非正式程序不需要正式的事实裁定，但需要解释和说明”54；对于对行政相对人权利影响较大的自由裁量行为，行政人员有义务说明法律根据和裁量理由。
2. 合理分工。
对权力运行进行合理分工，对权力与利益进行分离，可以有效阻止“部门权力利益化”和“利益法制化”，去除谋求部门利益不正当动机的“租因”。
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