巨灾保险体系的构建/王栋(5)
事实上在我国，不仅立法上明确加以规定要建立国家财政支持的巨灾保险体系，[16]而且在实践中已经采取了相应的措施，成效显著[17]。政府在兜底承担风险之前，可以预设几道“防火墙”，第一道由公民自身承担、消化风险；第二道是风险转嫁机制，通行的做法是鼓励有条件的企业和个人把超过他们承受能力的风险，通过参加保险的形式转嫁给保险公司，保险公司通过境内、境外的再保险公司将超过其风险承受能力的部分转保出去；第三道是建立广泛的依靠国内外社会救济、慈善的服务系统。[18]当前述民间救济用尽的时候，最终由政府承担超出部分的责任。
政府的主要角色应是协调各方力量，合理利用各种社会资源，并最终承担风险。政府的观念应及早转变，以便符合市场经济的游戏规则。
（二）巨灾保险体系的构建
1、巨灾保险
所谓巨灾保险制度，是指对由于突发性的、无法且难以预见的、无法避免且危害特别严重的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡，给予切实保障的风险分散制度。[19]
巨灾险的承保范围应该包括我国常见的各种自然灾害所造成的财产损失和人员伤亡，如地震（据不完全统计，2003年以来，我国发生的5级以上的地震达15次[20]），台风（我国东南沿海诸省每年均遭受不同程度的台风袭击），洪水（我国长江流域、黄河流域、松花江流域、淮河流域等属洪水多发地区），海啸，飓风，干旱（2007年我国江南地区、华中地区遭受50年一遇之特大干旱），冰雪（2008年春节前后，南方诸省遭受百年一遇之冰雪侵袭，其中湖南、江西、浙江、贵州等地受灾严重），泥石流，山体滑坡等。
2、巨灾保险体系
（1）巨灾风险基金
巨灾风险基金的资金来源可以从五条渠道筹集：一是通过国家财政，每年按照当年GDP的一定比例直接拨付，此项拨付应该优于其他需要；二是向特定对象（主要是企业）发行巨灾债券，它采用第三方托管的方式，将发行债券募集到的资金投资于高安全领域以解决风险突发时的即时支付问题，当巨灾出现时动用资金可能会导致债券清盘的风险；三是商业保险公司，从每年收取的保费中，按一定比例提取，提取的部分可以参照保险保障基金的方法进行管理；四是利用财政拨付和从保险公司提取的资金进行投资，以促进资金的保值增值，该部分资金的投资宜集中于低风险，甚至无风险的领域，诸如国债、企业债券以及其他低风险的金融衍生产品；五是国家可以利用财税杠杆，实施减税政策，降低现行保险公司的营业税税率或者对巨灾险部分不征或减征营业税。
对于巨灾风险基金的收缴、投资以及日常运作，需要一个专门的基金管理机构来负责。我国可以借鉴新西兰的做法设立巨灾风险基金管理委员会，由该委员会负责从上述五种渠道筹集资金，并且在发生灾害后按规定进行赔付。委员会的资金运作应由审计部门进行定期审计，加强监管，保证资金运作的透明公开。
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