城管公务活动暴力化现象的体制性省思/高军(2)
3.法秩序观念淡薄。城管制度在具体实践中涉及到对公民基本权利进行限制甚至剥夺，根据法律保留的原则，应当通过全国人大至少必须通过全国人大常委会统一的立法来规范，但遗憾的是到目前为止在“相对集中行政处罚权”领域尚未有全国统一的立法。由于缺乏全国范围内统一的立法，从而导致各地城管管辖范围不一，城管队伍的编制、服装也不一，甚至各地城管机构的名称也不统一，而且一些地方的城管部门在进行行政处罚时，在处罚单上盖的却是其他部门的公章，自己甚至还没有盖章权。由于这个系统没有行业行政主管部门，即所谓的“国家无部委，省里无厅局”，因此，各城市各行其是，独立制、联体制、从属制等多种不同的体制并存，处于极其混乱的状态。[3]事实上，从严格的行政法治角度来看，城管制度本身即存在着不符合行政合法性、行政合理性、权力制约等现代行政法原则的先天不足。[4]如此一种其存在严重缺陷的制度能在全国范围推广并迅速普及，折射出有关部门法秩序观念的淡漠。
有关部门法秩序观念淡薄的背后，是法观念的偏颇。长期以来，在正统的法学理论及官方的法观念中，对法的认识，所持的是“法国家一元说”，即所谓的“法是由国家制定或认可，反映掌握国家政权阶级的意志，并由国家强制力保障实施的行为规范”， [5]突出的是法的国家性、阶级性和强制性，忽略了法的公平、正义、人权保障的价值。在这种“国家一元”的法观念支配下，法更多的被看成是一种工具，“法律工具主义”观念及采取压制型治理的方式遂大行其道，对现代法治建设构成巨大的障碍。[6]
（二）城管公务活动暴力化，直接原因在于权力的不受约束
第一，城管权力不受约束。首先，从规范的层面来看，由于至今尚未出台全国统一的法律，各地城管执法的直接依据是各地方政府制定的“政府令”。这些“政府令”立法层次之低估且不论，而且普遍地具有以下非理性的特征：以规定罚款内容的实体性规范为主体、执法程序及执法监督内容严重缺位、立法技术极其粗糙、赋予城管部门的自由裁量权无边际。其次，从实践的层面来看，当前在各地的城管部门中，相当一部分“执法队员”是根本不具备法律知识以及城管执法所涉及的工商、税务、环保等领域专业知识的社会招募人员，由于“人情”、“关系”的影响，导致进人把关不严，甚至很多品行恶劣的人都混迹于城管队伍之中，加之由于不是正式编制内的公务员，“执法经费”无保障甚至还要靠“自筹”，这些城管队员考虑最多的不是如何公正执法，而是如何完成“执法指标”或“创收任务”。由于以上情况的存在，遂导致现实中城管完全处于一种权力不受约束的、为追求自身利益而随时扩张的冲动所支配的状态。
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