贯彻《决定》的重点及关键/卞军民(4)
众所周知，各级人民政府内部层级监督制度就是各级人民政府、政府各行政机关内部基于隶属关系和《组织法》规定而产生的上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员的行政主体和行政行为进行的监督，是包括对抽象行政行为和具体行政行为以及有关制度建设在内的全方位监督，是贯穿于政府行为和行政行为的事前、事中、事后的全过程监督。它包括：市政府对县、区政府的监督以及对所属部门和本行政管辖区域内与其部门平级并实行垂直领导的部门的监督；上级行政机关对下级行政机关的监督；行政机关对其内设机构及其直属、委托等单位的监督；行政机关对本单位、本系统工作人员的监督。行政机关的层级监督虽然有自身的缺陷，如监督的公正性、有效性等，都因为监督机关与被监督机关之间的无法摆脱的利害关系而受损。但是，行政机关监督也有其优点，如具有较高的效率，给行政机关一个自我纠错的机会，从而提高行政机关在社会公众面前的权威，从而进一步提高行政机关行使职权的有效性。因此，各级政府要实现“建设法治政府”这一目标，必须强化行政机关内部层级监督，在全面推进依法行政的过程中克服自身的不足，使行政机关作出的行政行为始终得到有效地监督。
强化行政监督工作，作为市县政府，除了要自觉接受党委、人大的监督，接受政协的民主监督和司法监督，接受社会舆论和群众监督，重点是创新层级监督。一是从立法的高度对行政层级监督的有关问题进行明确，保证行政层级监督的权威性。立法明确规定行政层级的监督主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，即应明确各级政府和行政机关实施层级监督的主体由哪个部门担任，对行政执法机关的哪些方面进行监督，采取何种方式监督以及对被监督单位不服从层级监督可以采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证行政层级监督的顺利开展工作。二是创新层级行政监督体制与机制。一方面，逐步形成监察、审计、政府法制监督的有机整体。在现有监察、审计、政府法制监督的基础上，可探索一种既有分工，又有协作的“三合一”的监督体制，通过实现监督体制网络化，克服多部门分散监督的弊端，实现监督的整体效能。要借鉴国外经验，充分考虑“三个一定”的主张，即“监督机关地位一定要高，权力一定要大，手段一定要硬”，改变因“位低、权微，手段弱”而不能实施有效监督的现状。另一方面，要积极实施政府法制监督。政府法制监督是指县级以上人民政府依法对辖区内的行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监督，并对所属工作部门和下级人民政府不合法、不适当的行政行为依法予以纠正或者撤销的一种法律制度。就探索行政层级监督新路子而言，经过几年的实践，政府法制监督越来越显示出监督的全面性、整体性和强制性特征。因为，政府监督是以政府为主体，以国家现行有效的法律为依据，以法定职权为手手段，能够实现对行使行政权的全面、有效监督。政府法制监督的主体是县级以上人民政府；监督的内容是全部的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为；监督的范围包括行政行为的事前、事中和事后各个阶段；在监督的效果方面，监督机关有权纠正或者撤销不合法、不适当的行政行为；具体实施部门为县以上人民政府的法制机构。三是大力改善行政层级监督部门的设备技术条件，充分保证行政层级监督部门的业务经费，以适应行政层级监督工作现代化的客观要求。特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予充分保障，并保持一定的先进性。这是一种不可减免的行政成本和法制成本，必须按需付出。现在许多行政层级监督机关都存在着不想为、不能为、不作为等问题，其原因之一就是经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致职责不能履行、监督不能实施等弊端，实际上这反而增大了社会成本。因此，在财政能力范围内，应尽可能保证行政执法机关和执法监督机关有足够的业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是巨大的。同时，要切实加强行政层级监督并抓住监督到位这一关键。上级部门要监督下级部门，本级政府要监督下级政府，政府各部门要接受本级政府的工作监督。监督内容上，要监督国家法律、法规和规章的执行情况，也包括贯彻落实国家和各级重大行政决策情况的监督，各级政府常务会议、市县长办公会议议定事项实施情况的监督，人大、政协议案、提案办理情况的监督，等等。市县政府尤其是市级行政机关首先要负起责任，一级监督一级，一级管好一级，确保政府层级监督落到实处。
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