集体建设用地使用权之属性及其有偿流转法律问题探析/佘卫刚

集体建设用地使用权之属性及其有偿流转法律问题探析/佘卫刚
集体建设用地使用权之属性及其有偿流转法律问题探析

佘卫刚

[内容摘要]农村集体建设土地使用权作为一项重要的用益物权，随着中国工业化、城市化进程的加快，其外部利益性逐渐显现。集体建设用地使用权有偿流转问题遂成为专家、学者们研讨的焦点问题。现行的调整农地使用权流转的相关法律规范因其自身的缺陷性，已不能适应市场经济发展之需。如何在确保集体所有权不变的前提下充分发挥作为用益物权的集体建设用地使用权之最大效用，使之合理、有序、有偿流转之变革已刻不容缓。

[关键词] 集体建设用地使用权，用益物权，权能，有偿流转

一、社会主义新农村建设中的不和谐因素
近年来，“ 三农” 问题一直被称为中国经济社会发展问题的重中之重，新一届领导集体提出“ 社会主义新农村” 建设。随科学理论思想转变为强大的实践武器，中国经济社会，尤其是农村面貌将会出现巨大的变化。但目前现实社会中，仍存在着严重影响农村经济社会发展的矛盾：

（一）城市化进程加速化与农地锐减的矛盾
经济发展必然促进城市化进程发展：城市化水平不断提高，城市数量不断增加、城市规模不断扩大，又必然需要大量建设用地。据报中国城市化水平1995年为29%，到2000年为35%，而到2010年则为45%左右。纵观中国建国以来城市发展与耕地变化简史，可以看出，从1957年到1997年间，耕地从112百万公顷下降到95百万公顷，年减少近1，000，000万公顷[1]。这严重冲击保护耕地的国策。

（二）农民土地被征获得极少的补偿金与国家土地使用权出让而获得巨额差价的矛盾
我国土地管理法律体系规定了农地只有被国家征才能进入地市，这样就使得国家垄断土地一级市场，造成国家对农地使用权的不当干预，无偿的取得农村集体土地转为建设用地后的增值收益，而收益返还用于农村建设的却是其中极少的一部分。从而政府、乡镇干部与农民间的关系对立，矛盾尖锐。

（三）农地使用权之流转趋势与国家法律规范严格限制间的矛盾
以土地管理法为主的法律体系对农村集体土地使用权流转是严格禁止、限制的，只有极少数情况例外，但也有严格的限制条件。但现实中，这些禁限基本处于失灵状态，各地农地流转隐形市场大量存在。随经济发展、户籍制改革，村民买卖、抵押房屋及宅基地屡见不鲜；名为联营实为土地租赁、甚至买卖的现象也比较严重；在皖粤等省份亦以地方立法形式出台了集体建设用地有偿流转等办法。可见，现实中集体建设用地使用权流转问题靠一味的禁止是无法解决的。

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