集体建设用地使用权之属性及其有偿流转法律问题探析/佘卫刚(4)
可见，如果政府一味无视制度的历史沿革与市场的现实需求，强调市场的高度管制与禁止，而不是通过疏通和堵漏相结合的土地制度去变革现行制度中不适应经济生活的部分，将可能导致因管治过度而引发的政府失灵，加剧矛盾。
综上所述，集体建设用地使用权可否流转已经成为农村经济发展的制约性因素之一，而现行调整集体建设用地使用权流转之法律法规，因其自身的滞后性、局限性以及故能适应我国市场经济的发展。改革，势在必行。
三、通过制度创新使集体建设用地使用权合法化、规范化流转
中国现行农村土地制度是计划经济体制下强化权力的制度安排，其最大的弊端在于限制和约束了农民自由而全面地发展。建国以来的多轮土地改革之所以收效甚微，根本原因就在于“始终将政府对土地的统一管理职能和政府垄断职能混为一谈，而没有去围绕土地经济运行的政府与市场关系的机制基础进行创新，一直因为政府自己调控自己，政府自己监管自己而治标不治本。[7]”因为农村土地制度的构建直接关系农民阶层的命运，改革不能忽视其愿望与诉求。故新的改革，应走出一味强调政府管制与控制的误区，在尊重历史与现实市场需求的基础上，依靠公有制土地实现形式的产权创新，实行疏通与堵漏相结合的灵活的土地制度。
（一）明确界定集体建设用地所有权主体及其代表主体和其享有的农地权利
如前文所述，目前现实社会中有些地方根本就不存在所谓村（镇）集体经济组织，或者其在性质上已不同于土地管理法颁布时的集体经济组织， 这就使得大多数情况下，农村集体土地所有权主体由村委会——这一有准行政性质的基层村民自治组织充当，在监督机制缺乏的情况下，也为个别村干部权力寻租留下空间。
这种情况下，需合理界定农村实际的土地所有权主体。其实，真正的所有权主体应是农村全体村民，而非某个经济组织，经济组织只是占有、经营与管理而已。
村集体拥有所有权，当然应当拥有完整的占有、使用、收益及处分权能，而不是目前的收益权能受限、处分权能缺乏的所有权。这将严重影响集体建设用地使用权作为一种资源、一种资本在市场经济中作为生产要素功能的发挥，制约农村经济发展壮大。
故应当赋予农村集体权能完整的农地所有权，让在全国普遍存在的具有相对独立主体资格的村民委员会为集体所有权代表主体。实行集体土地所有权与用益物权的真正分离，适当限制其集体财产权及经济权能，而加强其公共管理与服务职能。即由乡（镇）政府根据市、县级政府土地规划组织本行政区划内各村委会实际情况对本乡（镇）土地进行统一规划，在计划管理、总量控制的前提下实行集体建设用地有偿使用和流转。由农村集体享有建设用地使用权的所有权、使用、收益、处分权能及流转的协调、监督等工作。这样以来，既可使权利与权力相互制约，避免权力寻租，又可充分发挥土地的生产要素功能，加快农村经济发展步伐。
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