提前收回出让国有土地使用权补偿问题探析/吕国华(6)
缺陷六：在出让人和拆迁人都不支付土地使用权补偿的情况下，土地使用权人的权利如何救济？土地使用权人起诉拆迁人，如果拆迁人以收回出让的国有土地使用权属于土地出让合同终止的一种情形，有关土地使用权补偿应当按照出让合同的约定处理，自己不属于出让合同的主体，不应当为政府部门的收回行为承担补偿义务进行抗辩，土地使用权人怎么办？土地使用权人起诉出让人，如果出让人以被拆迁房屋补偿应当包含土地使用权补偿，拆迁人委托评估单位评估不考虑土地因素是评估单位的责任，拆迁人不给予土地使用权补偿是拆迁人的责任，与自己无关进行抗辩，土地使用权人又该如何救济自己的权利？
缺陷七：收回出让的国有土地使用权是一种由市、县人民政府土地行政主管部门行使职权的土地管理行为。如果土地使用权人和拆迁人或者出让人就土地使用权的补偿无法达成一致意见，土地使用权人拒绝交出土地（事实上也意味着拒绝交出房屋），在这种情况下，市、县人民政府房屋拆迁管理部门是否有权作出行政裁决？有无法律依据？显然，对于收回出让的国有土地使用权补偿分歧，属于行政机关和公民、法人或者其它组织之间的分歧，如果该争议不属于民事争议（注意：法律至今没有对这一争议的性质作出回答），我们认为作为另外一个行政机关的房屋拆迁管理部门就无权对此作出行政裁决。行政裁决只适用于民事争议。在我国法律没有就国有土地使用权出让合同的性质以及提前收回出让国有土地使用权性质进行明确规范的情况下（国土资源部《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》认为：“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。”），房屋拆迁管理部门作出裁决也没有法律依据。
缺陷八：法律规范过于笼统，缺乏可操作性。以物权法为例，该法规定在依法对地上不动产进行补偿的同时退还相应的出让金。如何理解这里的依法补偿？依法补偿是否包括对土地使用权的补偿？仅仅通过物权法是难以澄清这些疑惑的，为了更准确地理解这些问题，甚至还必须结合建设部的规章和国务院法制办的批复解释等等。由于建设部的规章和国务院法制办的批复解释严格来说并不具有法律效力。因此，地方政府部门的工作人员和法官往往在理解物权法上将部门规章或者国务院法制办的批复解释抛在一边。对物权法的错误理解造成了一种危险的倾向：只对地上不动产进行补偿，对土地使用权不予补偿或者虽然补偿，但是限于退还相应出让金。这种危险的倾向势必严重破坏我国脆弱的土地市场秩序。如果在确定土地使用权补偿时，不考虑土地开发的实际情况，“土地开发好坏一个样”“土地开发与不开发一个样”，在提前收回时都以“退还相应的出让金”了事，“奖惰罚勤”，谁还愿意在土地上进行投资？其结果势必影响我国土地经济的长远发展。尤其是在我国目前缺乏“公共利益”认定程序规范的情况下，以退还剩余年限的出让金作为收回出让国有土地使用权的对价，势必进一步打击面临随时被低成本收回土地风险的土地投资者的信心，进一步助长地方政府的违法“圈地运动”，进一步膨胀“土地财政”，不利于我国经济的健康稳定发展。
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